司法地方化透析

[摘 要]司法獨立是建設法治國家必須堅持與追求的原則，而我國目前日益嚴重的司法地方化傾向成為了司法獨立實現的桎梏。作為一種司法異化現象，司法地方化對于法制統一與法治建設，特別是司法獨立與司法公正造成深重危害。針對司法地方化的四大成因，必須采取切實舉措對其進行遏制。

[關鍵詞]司法地方化；司法獨立；司法權；司法改革

[中圖分類號]D927[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2006)05—0093一02

司法獨立作為一項人權原則和法治原則，已為國際社會所普遍接受，且成為一項公認的國際標準。我國除將司法獨立原則作為憲法原則在憲法中予以確認外，又在法院、檢察院組織法和刑事、民事、行政三大訴訟法等法律中多次重申了該原則。但這僅能說明我國已通過立法形式對司法獨立原則予以認可，反觀我國的司法實踐，司法獨立卻遭遇了重重障礙，其中突出的表現就是司法地方化傾向嚴重。

一、司法地方化及其危害

“所謂司法地方化，是指司法機關或者其工作人員在司法活動過程中受到地方黨政機關或者地方利益團體的不當控制和干擾，導致司法機關及其工作人員喪失其應有的獨立權力和地位，從而出現的一種司法異化現象。”司法地方化亦稱司法權地方化，其實質是地方非法截留司法權，是地方保護主義在司法領域內的具體體現。我國是單一制國家，司法權作為一種獨立的國家權力，應由司法機關統一行使，各級司法機關只是國家設在地方、代表國家行使司法權的國家機關。而實踐中，本屬于國家的司法權卻往往被視為地方權力加以使用，甚至成為保護和謀取地方利益的工具。地方法院及其法官異化成“地方的法院”、“地方的法官。”

司法地方化現象在我國許多地區普遍存在，給我國政治、經濟和社會生活帶來了一系列嚴重的危害，特別是阻擾了法制統一和司法獨立，破壞了司法公正和法治推進。

1．司法地方化影響了法制統一。人民法院作為國家司法機關，理應以法律作為其裁判的惟一準則。而一旦地方法院成為地方利益的保護者，就會自覺或不自覺地偏離這個標準，代之以特定的地方利益和地方領導意志。這不可避免地導致不同地方的法院適用法律時標準不統一，并進一步導致當事人同樣的合法權利在不同地區可能得到不同的保護結果，這與法律面前人人平等精神相悖。長此以往，法律的尊嚴、法院的威信以及人們對法律的信任都會大大降低。

2．司法地方化削弱了司法權對行政權的監督和制約。根據我國現行法律的規定，各級法院統一行使司法權，通過行政訴訟的途徑對行政行為進行監督和制約。但法院只能審查行政機關作出的行政處罰、行政強制措施、行政許可等具體行政行為的合法性，對于行政機關發布行政命令、制定地方規章等抽象行政行為及具體行政行為的合理性則無權進行司法審查。這已經使法院的監督功能受到很大限制，而嚴重的司法地方化傾向更是使司法權對行政權的制衡難以落實。

3．司法地方化妨礙了司法公正，助長了腐敗之風。地方法院在人事和財政方面都不同程度地依附于地方黨政機關，因此當地方黨政領導對司法活動進行不當干預和控制時，法院往往采取了被迫屈從的態度，無法獨立、公正地行使司法權。地方法院的法官在案件的審理過程中也同樣遭遇來自外部的這些壓力，受到若干非法律因素的干擾。此種情況下，公正的司法如何可能?司法獨立和司法公正難以實現，勢必為司法腐敗大開方便之門。

二、司法地方化的主要成因

1．司法機關的管轄區域與立法機關和行政機關的管轄區域完全重合。我國法院分為中央和地方兩種，其中地方各級人民法院的數量最多、涉及地域最大、管轄權最廣。地方各級法院分為高級、中級和基層三類，其建置完全與地方立法機關和行政機關相對應：高級人民法院設在省級行政區，與省級人大和人民政府相對應；中級人民法院設在地(市)級行政區，與市級人大和人民政府相對應；基層人民法院設在縣級行政區，與縣級人大和人民政府相對應。中央和地方的司法建置模式本無可厚非，我們也不能說法院設在地方就是司法地方化。但不可否認，司法機關與立法機關和行政機關的管轄區域完全重合的模式使司法機關與其它機關，尤其是行政機關之間形成隸屬關系，從而客觀上導致前者依附于后者，為司法地方化提供了條件和可能。

2．司法機關的財政來源由行政機關控制。自1980年以來，我國“分灶吃飯”的財政體制雖然有效地調動了地方政府發展經濟的積極性，但是同時也導致地方政府對地方所有國家機關財政權的壟斷，這意味著無論是地方法院的業務經費還是法官的工資和福利都由地方決定。兩種情況由此產生，一是當人民法院處理的案件與地方利益有沖突的時候，地方行政機關往往利用優勢，以各種形式直接或間接干涉法院的審理。二是地方財政的不穩定性、不均衡性和差異性使得地方法院尤其是基層法院的經費無法得到保障，各地方法院“苦樂不均”。“法院本身的利益與地方的利益結成了相互依附的鍋與碗的關系。地方財政的情況好，法院的經費便能得到保障，地方財政不好則法院經費不能得到落實。”當地方法院的經費多少與特定的地方利益息息相關時，地方法院就會為了自身利益積極主動地為地方利益保駕護航。

3．司法機關的人事任免權由地方行使。為什么地方法院的法官會變成地方的法官?主要原因是法官的任免權由地方行使。根據我國地方各級人大和地方各級政府組織法、法院組織法及法官法的相關規定，地方各級法院院長由地方各級人大選舉和罷免，副院長、審判委員會委員、正副庭長和審判員由本級人大常委會任免。同時，憲法還規定，地方各級法院對產生它的權力機關負責。實踐中，我國法官管理體制實行黨管干部的原則，法官的任命首先要經過地方黨委組織部門考察同意，才能提交地方人大任免。一般來說，人大不會違背黨委的意見，對于黨委的提名原則上都能通過。“法官在任免的實際運作中，地方黨政領導起著直接決定作用。”地方黨委中包括行政機關的主要領導，這就為行政機關控制司法權提供了可能。法官在司法活動中往往選擇服從地方黨政領導的意志而非依據事實和法律，司法地方化由此產生。

4．司法人員的來源地方化。從我國目前地方法院的組成來看，法官的來源主要是三種渠道，一是地方人事部門的招干調干，二是轉業軍人，三是大學畢業生。在地方法院尤其是基層法院中，絕大部分的法官是土生土長的本地人。“由于我們從來沒有規定法官回避本籍，因此中國的絕大多數法官都是在自己家鄉所在地的法院工作，甚至擔任院長、副院長這樣的關鍵之物。”作為本地人的法官在其任職地勢必有各種各樣的關系與人情，都會成為影響其判斷的因素，而法官的職業要求其在司法活動中保持中立，與這種些關系與人性“隔離”起來。地方化的關系與人情置法官于兩難困境中。實踐中，關系、人情這只“無形的手”影響司法活動的例子屢見不鮮。

5．我國傳統法律文化、法律意識、法律制度的負面影響。從我國傳統法律文化角度看，法律只是統治的工具，司法權源于君主，君主是國家最高司法官，不僅可以過問司法，而且可以直接審判；地方行政長官同時也是地方司法長官。可見司法權嚴重依附于行政權，甚至可以說司法權就是行政權的附屬。從我國傳統法律意識角度看，儒家思想深深根植于人們的思想中，在訴訟中表現為“無訟是求，調處息事”，“無訟”不僅是老百姓的追求，也是司法官和執政者的追求。長期自給自足的小農意識和宗法家族制則容易使人自我封閉，人為地劃分區域、分割利益，裙帶作風、人情關系難以擺脫。從我國傳統法律制度角度看，民刑不分、實體法與程序法不分，至于近代意義上有關人權保障的司法制度，如辯護、回避、陪審、公開審判等更是從未出現過。這都成為司法地方化的傳統因素。

三、遏制司法地方化的改革舉措

如上所述，司法地方化已對我國的法治建設、司法公正造成了嚴重的影響。為了從根本上消除司法地方化傾向，我們可以參考西方法治國家的一些做法，采取切實有效的改革措施。

1．改革司法機關完全行政區域化的設置模式，實行司法轄區與行政區劃相分離。作為單一制國家，我國的法院系統應是一個自上而下的獨立、封閉的體系，在法院的設置上應體現其與立法機關和行政機關的不同性質。為了表明法院與地方立法、行政機關無涉，不應有中央法院和地方法院之分，只應有上級法院和下級法院之別。法院的縱向設置在地域上可以與行政區劃基本一致，也可以與行政區劃不一致，一切以實際需要為原則，根據人口及糾紛的數量、交通和通訊狀況等來劃分司法轄區，形成跨省、市、縣的司法體系。法院在層級上以審級而不是行政層級劃分，表明司法轄區與行政區劃沒有必然聯系。如英美法系國家將法院分為初審法院、上訴法院、終審法院三級，明確表示法院級別與行政層級無關。從各國實踐來看，這種體制有較強的抗干擾能力，為實現司法獨立和維護法制統一提供助力。

2．改革司法機關的財政管理體制，實行司法經費由國家財政保障體制。在單一制國家，各級法院的經費都由中央財政統一撥付，并以法律的形式予以保證。“通常的做法是由國家最高司法機關獨立編制全國各級法院的總預算，由行政機關匯總后，交由立法機關審議批準，最后再由最高司法機關根據各地司法機關的實際情況，在全國司法系統內部統一分配使用。”針對我國地方法院的財政經費受制于地方政府的現狀與弊端，我們有必要吸收和借鑒其他法治國家關于司法經費管理體制的普遍做法。具體措施是，各級法院將其財政預算上報，由最高人民法院匯總后提交至國務院主管部門，經全國人大審議通過后編入國家預算。國務院主管部門制定出司法經費決算方案，統一撥付至最高人民法院，由最高人民法院支配、管理，并層層下撥至地方各級法院。

3．改革司法機關的人事任免方式，建立法官職業保障制度。在西方國家，法官的任免權集中由中央統一行使。這種中央統一任命的做法突出地體現了司法權的中央性。而我國各級法院的法官由同級人大產生，這實際是把地方法官當作“地方官員”看待。理論上來說，我國作為單一制國家，法官的任免權應統一掌握在特定中央機關手中，將其作為“國家官員”產生。基于我國法官數量眾多的現實，我們建議將法官的任免分兩級來進行：第一級，最高人民法院和高級人民法院的法官由最高人民法院提名，全國人大任免；第二級，中級人民法院和基層人民法院的法官由高級人民法院提名，省人大任免。此外，還應建立法官職業保障制度。法官一經任用，除正常工作變動外，非因法定事由，非經法定程序，不得被辭退、免職、降職或處分。同時應放寬法官的任職年齡，甚至可以考慮實行法官任職終身制。還應提高法官的工資和福利待遇。針對法官來源的地方化，可以考慮建立全省甚至全國范圍內的法官異地交流制度和法院院長異地任職制度，鼓勵法官在不同地區進行工作輪換。

[責任編輯：金風平]

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