美國公務員道德規范建設及借鑒意義

[摘要]公務員道德是公務員制度的一項重要內容，我國非常重視公務員道德規范建設，但是由于我國公務員制度建立較晚，在這方面還不健全，需要進一步加強。美國作為公務員制度比較完備的國家，在公務員道德規范方面做得比較好，在觀念和具體措施方面有很多經驗值得借鑒。本文試從美國公務員道德規范的發展及內容方面進行分析總結，以期對中國公務員道德規范的構建提供參考。

[關鍵詞]公務員道德規范；美國公務員道德法

[中圖分類號]D523．2[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2006)05—0055—02

作為依法執政的主體，公務員的道德水準在很大程度上決定了我國政府走向法治政府的進程，所以從某種程度上說，治國重在治吏，毛澤東同志在建國初曾經指出，治國就是治吏，禮義廉恥，國之四維，四維不張，國將不國。“官”為民之表率，“官風”決定著民風。公務員道德規范建設，也可稱之為“官德”建設，它的逐步完善不僅會促進我國法治政府的建立與形成，更重要的是有助于形成良好的“民德”，為整個社會的和諧與發展奠定基礎。美國作為公務員制度比較完備的國家，歷來比較重視公務員道德建設，并在實踐中制定了一套明確的制度規范，依據這些規范對公務員進行管理，極大地促進了公務員素質及行政效率的提高。

一、美國在實踐中不斷完善公務員道德規范

美國作為世界上最早建立公務員制度的國家之一，在公務員制度建設初期并沒有對公務員道德進行明確規定，而是在不斷克服公務員隊伍的不良道德現象的過程中發展起來的。可以說，克服公務員道德問題就是美國公務員制度建立的重要動因。

美國公務員制度建立的初衷就是要打破“政黨分贓制”。從杰克遜總統開始的“政黨分贓制”是美國政治腐敗的溫床。在美國公務員制度確立之前，…政黨分贓制’已經完全成為總統和政黨酬謝他們的支持者、錄用親信和控制聯邦政府人事部門的工具”。“政黨分贓制”帶來了公務員道德的極度淪喪，美國民眾和政府對此進行了深切的反省，最終促成了1883年《彭德爾頓法》的出臺。

《彭德爾頓法》一定程度上改善了政府腐敗，但是公務員道德問題依舊是美國公務員制度的重要問題。接下來的公務員制度改革不得不對公務員的道德規范作出一些寬泛的規定。例如不允許文官利用公共職務謀取私利、接受個人和企業的贈品，以及不允許直接或者間接卷入股票投機行業等等。

然而政府公務員的道德丑聞依然存在，這其中比較著名的有1921年“茶壺園頂”丑聞1，根據這種狀況，1958年聯邦政府出臺了第一個文官職業道德法規——《政府機構道德法規》，這是美國政府對公務員道德的第一個明確的法規，將公務員道德從一種范疇性的規定上升到一種法律的強制。“水門事件”2的發生讓美國政府多年來的努力毀于一旦，它不僅導致了尼克松總統的下臺，也促成了一部新的公務員道德法的出臺——《政府職業道德法案》(Ethics in Government Act of 1978)，這部法案不僅對涉及公務員道德的問題進行了明確規定，而且設立了專門管理公務員道德的機構——政府道德辦公室，作為聯邦政府人事管理局的下屬機構對公務員道德進行管理。隨著國家對公務員道德問題的重視，政府道德辦公室于1989年升格為一個獨立的機構，主要負責審查被提名的公務員的財務公開報告；對政府公務員進行培訓；執行政府的道德計劃等。1996年國會又進一步加強了政府道德辦公室的權威，制定了《政府道德辦公室許可法》(Office of Government EthicsAuthorization Act of 1996)，進一步提升了道德問題在政府管理中的地位。

由上可以看出，美國是在實踐中不斷完善公務員道德規范的，美國在公務員管理過程中，道德規范的構建一直處于重要地位，盡管美國也沒能完全杜絕公務員的腐敗問題，但是，他們通過不斷建規立制，對公務員的職業道德確實起到了促進作用。

二、美國公務員道德規范的主要內容

美國公務員道德規范的內容，主要涉及到公務員政治活動的各個方面。其目的旨在最大程度地預防公務員的道德犯罪，提高公務員的行政素質，加強公眾對政府的信任。主要內容有以下幾點：

1．關于反對行賄受賄的制度。美國公務員道德法案關于聯邦政府工作人員和證人收受賄賂的規定(Conflict ofInterest)，不僅針對受賄的公務員，同時也針對向公務員行賄的個人或者組織。“任何直接或者間接給予政府工作人員賄賂以影響政府法案的制定或者欺詐政府財產的個人或者組織，都要受到懲罰；任何索要、收取他人賄賂，對政府法案的制定產生影響的公務員也將受到懲處”。

2．關于財產公開制度。1978年《政府職業道德法》規定，聯邦工作人員需要公開薪酬、股息、租金、股票和紅利收入等等，并且還要說明收入的性質、獲得方式等等。另外，政府工作人員的財產檔案除了涉及到政府機密之外，都應該向公眾公開，每個政府部門的“道德官”都有義務向公眾提供政府工作人員的財產檔案。

3．關于回避制度。在親屬回避方面，一個聯邦工作人員不得提名、任命或者提升自己的親屬進入本人所在的機構或者本人管理的機構。

4．關于濫用政府財物的規定。在政府財產方面，偷盜、挪用國家財產的，將會受到罰款和10年以下徒刑的懲罰。另外，為了防止政府官員運用政府財產開展院外活動，任何與國會相關的財產都不能脫離國會的監控。而任何向外國政府泄漏國家機密的工作人員都會受到判處10年以下徒刑的懲罰。

這些制度的建立為規范美國公務員的行為提供了有效的制度保證，并且在實施過程中發揮了其應有的監督作用，從而把公務員的行為納入到了法制化的軌道。

三、美國公務員道德規范建設對我國的借鑒意義

(一)我國公務員道德規范建設的現狀

我國公務員制度自建立以來就非常重視公務員道德問題。1993年《國家公務員暫行條例》頒布之后，與之相關的立法也逐步走上正軌。針對公務員的貪污腐敗問題，從不同層面制定出了一系列的法律法規。1995年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》，這成為《公職人員財產申報法》的立法基礎；人事部于2002年頒布了《國家公務員行為規范》，從宏觀的角度對公務員的行為進行了規范，在很大程度上成為公務員道德的基本要求。2006年1月1日實施的《公務員法》，標志著我國公務員制度建設已經走上法制化軌道，也使公務員道德有了法律依據。這些法律法規的制定顯示了我國對公務員道德問題的重視。

盡管我國已經制定了一系列涉及公務員道德的法律法規，但基本都是一些原則性的規定，比如人事部頒布的《國家公務員行為規范》中僅僅包括以下幾個方面的內容：政治堅定、忠于國家、勤政為民、依法行政、務實創新、清正廉潔、團結協作、品行端正。雖然《公務員法》對公務員道德問題有了比較詳細的說明：模范遵守憲法和法律；按照規定的權限和程序認真履行職責，努力提高工作效率；全心全意為人民服務，接受人民監督；維護國家的安全、榮譽和利益；忠于職守，勤勉盡責，服從和執行上級依法作出的決定和命令等等，但從內容來看，這些規定都是一些道德約束，至于公務員行賄受賄的懲處、維護國家安全的具體范圍等方面則缺乏明確的法律依據。

(二)美國公務員道德規范建設對我國的借鑒意義

在道德規范建設的觀念基礎方面，由于社會文化的特點，美國公務員道德規范的人性基礎是人性本“惡”的觀點，在立法過程中也體現了這種人性觀的權力制約思想。因為在他們看來“權力容易使人腐化，絕對的權力絕對會使人腐化”(阿克頓語)。我國深受儒家傳統思想的影響，認為人性本“善”，把教化作為指導人們行為的主要方式，基于這種方式我們倡導公務員的道德修養，鼓勵他們盡可能地“代表廣大人民群眾的根本利益”，進而為公務員描繪出一個理想的人格目標，這種正面引導的積極意義是非常明顯的，目前涌現出了孔繁森、牛玉儒、任長霞等一大批為人民辦實事、辦好事的好干部。與此同時我們不可忽視的是，有些干部在金錢與利益面前抵制不住誘惑，出現了貪污腐化、以權謀私、中飽私囊等不道德行為，嚴重影響了政府公信力及政府形象。美國作為法制化程度較高的國家，盡管與我們在文化上有很大差異，但是在建設法治政府的今天，其公務員道德規范的邏輯起點是值得我們借鑒的。

在建立法治政府的今天，我們不僅僅需要道德上的說教，更需要制度上的保障。鄧小平曾說過：“好的制度可以把壞人變成好人，壞的制度可以把好人變成壞人”。改革開放使我國傳統道德受到西方一些不良思想的腐蝕，有些公務員在思想和道德方面出現了問題，其行為嚴重違背黨紀國法，給黨和政府造成了非常惡劣的影響。奧地利生態行為學家洛侖茲說過，對于人的行為，道德只是一種非常有限的補償機制。因此為了保障公務員在行使國家權力時能夠做到公正合法，必須將道德步入制度化、法制化的軌道。以此來制約公務員的行為，并對違背法律者進行懲處，只有這樣才能夠真正起到預防和打擊作用。

在具體技術層面，盡管由于社會制度的差異我國公務員制度與美國公務員制度的具體內容存在本質區別，但是美國在公務員道德規范建構過程中的一些具體做法對我們有一定的借鑒意義。比如美國公務員道德規范建設中關于行賄受賄懲處標準的具體規定，不僅明確罰金數額，還規定嚴厲的刑期，這對規范公務員的行為會起到良好的作用。因此我國在公務員道德立法過程中，應盡量量化收受禮品數額及行賄受賄后增加經濟處罰力度的規定。

公務員道德應該由專門的機構負責。作為公務員管理的重要組成部分，有必要成立專門的機構對公務員道德進行管理。根據我國現實，可將其與公務員管理機構相互補充，把主要任務放在公務員道德培訓、預防犯罪以及財產審查等方面。另外，如果能制定相應的公務員道德法，專門機構組織學習法律內容將成為促進公務員道德建設的更好方式，因為具體化的法律將更能夠加深公務員對“公務員道德”這個抽象問題的認識，比寬泛的公務員義務的規定更易接受。同時，現在國家正在開展“八榮八恥”的全民道德教育，公務員作為國家工作人員，代表國家形象，更應該將“八榮八恥”加以深化，形成符合公務員身份的道德觀。

[責任編輯：佳 忠]

(本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。)