公共政策執行主體的困境：個體理性與公共理性的沖突

[摘 要]理性是現代公共政策的基本價值觀。在公共政策的執行過程中，由于個體理性和公共理性的沖突，公共政策的執行主體在政策執行過程卻陷入了種種困境：個體利益與公共利益的沖突，短期利益與長期利益的沖突，價值目標與執行手段的沖突。為此，我們有必要通過合理的制度供給促使公共政策執行主體在政策執行中走出困境，實現個體理性與公共理性的統一。

[關鍵詞]公共政策執行主體；個體理性；公共理性

[中圖分類號]DO[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2006)05—0035—02

公共政策執行主體是指在公共政策執行過程中，負責落實公共政策的目標、措施的人和組織，它包括公共政策執行者和公共政策執行組織。在我國行政體系中，大部分行政機關及工作人員都屬于公共政策執行主體的范疇。從根本上說，公共政策執行主體的一切公共行政行為，都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必須對公民承擔責任。但我們知道，各項公共政策的執行主體，“歸根到底都是由個人構成的，而作為一個普通經濟人都會關心新政策能為自己帶來多少好處，同時也會考慮要為此付出多少代價。”因此，每個公共政策的執行者在政策執行過程中都不可避免地有著自身利益追求和行為傾向，這往往會導致他們在政策執行過程中強化個體理性、忽視公共理性。

古典經濟學代表人物亞當·斯密認為私利的最大化追求能夠促進社會的公益，但那在更大程度上是個人行為無意識的結果而非目的。個體理性的行為并不一定能夠而且在許多情況下顯然不能夠在亞當·斯密的“看不見的手”的指引下產生最佳的社會共同結果，公共政策執行者的個體理性并不能保證公共理性。在現實社會資源一定的情況下，單純的個人謀利行為必然會演變成利益的沖突，而這種沖突若得不到化解，公共政策就會失效。在公共政策的執行主體困境的背后，我們可以清晰地看到公共政策執行主體個體理性與公共理性的沖突，其具體表現如下：

第一，個體利益與公共利益的沖突。公共政策執行是一種典型的“集體行動”模式，而集體行動的困境是客觀存在的社會現象，是行動個體理性行為的非合作博弈的結果。從理論和理想的角度來說，公共政策執行主體的一切公共行政行為，都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必須對公民承擔責任，這是一種價值目標。但從現實的角度來講，在市場經濟條件下，公共政策執行主體也是多元利益主體之一，也要尋求自身利益的最大化，因此，公共政策執行主體在執行政策時會帶有明顯的傾向性。如果一項公共政策威脅到自身利益，那么公共政策執行者無論出于公心或者私心，都有可能抵制這一政策，因而就使得該項政策很難順利有效地得到執行。所謂“上有政策、下有對策”，理性的算計使得人們只顧追求個人利益最大化，公共政策成為一紙空文，無人執行，或者不能得到完全的執行，或者被歪曲后得到執行，或者表面上得到執行而實際上沒有得到執行，甚至可能完全背道而馳，不但不能解決政策問題，反而導致原有政策問題的惡化，從而使公共利益得到損害。

第二，短期利益與長期利益的沖突。公共政策主體在執行公共政策的過程中，本應高瞻遠矚，以長遠利益為出發點。但在實際的政策的執行過程中，公共政策執行主體面臨著各級下達的指標，各級定下來的“短期計劃”的壓力，而這種壓力更多時候是通過對具體執行者的利益制約來體現的，這就直接關系到執行者的政績和升遷。因此，作為執行者，他們在具體的執行過程中，當然會更多地關注與自身利益相關的各項指標，忽視更為遙遠的價值目標和理想。

第三，價值目標與執行手段的沖突。戴維·伊斯頓認為，公共政策就是對全社會的價值做權威的分配。公共政策就是通過價值分配的形式成為調整社會利益關系的工具，因此，任何公共政策都有自身的利益取向，公共政策的目標就是這種利益取向的集中反映。公共政策執行主體既要對其確定的目標中隱含的價值取向負責，又要對在公共政策作用下社會利益關系調整的結果負責。在工具理性成為理性主宰的前提下，對公共政策目標的價值審視似乎變成多余的了，“工具理性至上論”致使人們只對手段負責不對目的負責，只對過程負責不對結果負責。從而違背政策初衷。

個體理性與公共理性沖突的根源是什么?參照現有研究成果，可以將個體理性與公共理性沖突的根源歸納為三種解釋。其一，按照傳統解釋，這種矛盾根源于人性的自私——由于個體理性，人只考慮自己的切身利益，而不考慮公共的利益和長遠的利益，不顧公共理性。其二，是人類認知能力的有限性，即個體理性的有限性。在信息經濟學中，個體理性的有限性被稱為個體的“非完全信息”狀態，即個體對自己需要把握的對象掌握的信息不完全，從而導致決策中對一些長遠的、公共的利益的忽視。其三，是人的機會主義傾向，也就是在非均衡的市場上，人們追求收益內在、成本外化的逃避經濟責任的行為，導致人們對公共理性的忽視。

為了促使公共政策執行主體走出困境，我們必須要結合個體理性與公共理性沖突的根源，引導公共政策執行主體從個體理性走向公共理性，因為公共理性為公共政策主體執行公共政策提供了一個規則平臺。陳華興曾對“公共理性”的基本特點作了這樣的概括：首先，公共理性是與人的自然相統一的內容，或者說人的存在的公共精神和倫理準則是建立在人的自然性基礎上的，離開了人的自然存在的內容和需求，任何“理性”都是強加的、外在的、附屬的。其次，公共理性是建立在自覺的個人理性基礎上的，或者說是以尊重、承認個體理性為前提。其三，公共理性原則一旦確立，它對個人具有普遍的約束力。在這種情況下，一個更大層次上的有效的制度規范供給，將能使公共政策執行主體通過理性的思慮，有效地抑制與克服背信棄義之沖動，自覺服從理性指導，自覺選擇合義或合規范之行為，踐履公共政策規范的要求。只有構建制度規約下的政策執行新范式，才能確保在公共政策主體在政策的執行過程中實現個體理性與公共理性的統一。

1．在正式制度方面

第一，利益關系明確化。在計劃經濟時期，公共政策的實施靠的是個人利益服從集體利益，地方利益服從中央利益，因此在利益結構上是自上而下的高度整體化、單一化，利益關系也呈現出模糊化。在市場經濟進程中，原有的利益結構被打破，呈現出利益分散化、多元化的格局。若要解決公共政策執行主體個體理性與公共理性的沖突，保障公共政策的執行過程，我們就必須以法律、法規的形式明確公共政策中的各種利益關系，并整合各方利益，尤其是政策執行中的中央利益和地方利益，公共利益和私人利益。一方面，要在政策執行中不斷協調、溝通中央與地方之間、地方與地方之間的關系，既要充分考慮到地方經濟、社會的發展，又不能以損害全局利益和其他地區的利益為代價。另一方面，要在政策執行中要充分運用市場規則，努力實行與私人利益兼容的公共利益。堅持“以人為本”的價值觀，努力實現公共管理所追求的社會公平、公正的最高理念，是優化政策執行主體的重要保障。

第二，執行主體多元化。當前我國正處于由計劃經濟向市場經濟轉型時期，我國政府掌握著絕大多數公共權力和公共資源的分配，政府仍是政策執行活動的絕對主體，所以我國的公共政策執行主體相對單一。政府作為唯一的公共物品和公共服務的生產者和提供者．，造成了非競爭性和非價格性，執行成本膨脹，公共資源浪費嚴重。由于缺乏必要的監督制約，也導致一些執行人員個體理性膨脹，利用執行進行權、利交易。因此，公共政策執行主體應該是多元的，它不僅包括各類政府組織，也包括所有的非政府公共組織，不僅包括所有的國家公務人員，也包括各類非政府公共組織的成員，以及全體社會成員，這是當代公共管理的基本要求，也是未來公共管理發展的基本趨勢之一。

第三，執行人員高素質化。政策執行主體的綜合素質與政策執行的效果密切相關。在公共政策實際執行過程中，執行者政治覺悟低、政策理解水平差、政策執行能力不高，將會直接導致政策的失真、失效、失控。我們應完善對公共政策執行人員的培訓機制。切實提高培訓的質量，確保受訓人學有所得，激發公共政策執行人員的學習積極性，提高公共政策執行人員的政治覺悟和專業知識、技能。

第四，執行監督體系化。政策控制是政策運行中不可缺少的環節和手段，只有實行有效的政策監控，才能防止政策執行主體的個體理性和工具理性的膨脹，并根據不斷變化的客觀情況調整、完善政策。要建立獨立運行的監督機制，保證監督機構對政策執行活動的監督具有權威性和有效性。要強化國家權力機關的監督職能、落實社會監督制度、完善對公共政策執行人員的責任追究機制。

2．在非正式制度方面

第一，加強公共政策執行文化的創新。公共政策執行文化是指行政主體內在的信仰、價值觀念、行政意識、行政理想、行政道德以及來自行政主體之外對其產生影響的行政原則、行政傳統、行政習慣、行政準則等因素的綜合體。它滲透于公共政策執行的全過程之中，是公共政策執行主體的精神支柱，它的先進與否直接影響到公共政策執行效率的高低。我們應建立科學合理的公共政策執行價值觀，培養和塑造健康的公共政策執行心理，使新型政策執行文化得以擴展與鞏固，使政策執行人員接受和適應政策執行中的價值、信仰、思想、感情、生活方式及行為規范。

第三，加強公共政策宣傳，提高政策認同感。政策宣傳是政策執行活動的重要組成部分。通過多種形式的政策宣傳，一方面，可以使政策執行者認真領會和理解政策目標的具體內容，從而認同政策，為有效地執行政策奠定堅實的思想基礎；另一方面，也可以使廣大人民群眾的充分了解政策內容，增加人民群眾的政治參與機會和政策認同感，使更多的人能夠理解、接受、支持和執行該項政策，進而為政策的有效執行形成良好的政策環境。

第四，加強政治倫理教育。倫理學中的義務范疇表明了一種普遍存在的道德要求。公共政策執行主體由于其承擔的使命和職責，對公眾必然具有履行某種義務的道德責任。道德義務同政治和法律義務有著重要的區別。政治和法律義務是與權利相對應的，而道德義務常常是以犧牲個人利益為前提的，“義務是一種行為方式，它要求最妥善地使用個人的地位以謀求集體的利益”。公正的核心就是處理好自我利益和公共利益的關系。公正的政策執行主體必須把自我利益納入更高的和更廣的公共利益之中，在公共政策的執行過程中，把個體理性與公共理性結合起來。因此，我們應運用各種方法，加強對全體社會成員的利益價值觀和愛國主義教育，培養利他、利國、最后利己的公民精神，尤其要加強對執行主體的政治倫理教育，讓他們起到真正的表率作用，推動整個社會良性互動。

[責任編輯：張振華]

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