制度變遷中的地方政府經(jīng)濟(jì)行為分析

摘要：在產(chǎn)權(quán)不斷界定的制度變遷過程中，作為產(chǎn)權(quán)主體的我國地方政府逐漸成為一個(gè)新的制度博弈主體，并在制度變遷的過程中發(fā)揮了不可替代的作用。這主要表現(xiàn)為其通過制度創(chuàng)新在一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程中不斷界定和明晰產(chǎn)權(quán)，降低“搭便車”等機(jī)會(huì)主義的可能性，降低交易費(fèi)用，解決制度的不均衡問題，并減少未來的不確定因素，不斷實(shí)現(xiàn)有效率的經(jīng)濟(jì)組織對無效率經(jīng)濟(jì)組織的替換，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的不斷增長。

關(guān)鍵詞：諾斯難題；地方政府；制度創(chuàng)新

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004－0544(2006)03－0078-02

一、引言

自羅納德·科斯對新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)做出開創(chuàng)性的工作以來，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法已被廣泛應(yīng)用。其中，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中暗含著一個(gè)假設(shè)：產(chǎn)權(quán)純粹是一種私人間的契約，并且可以由私人信譽(yù)來得到履行。這一假設(shè)在現(xiàn)實(shí)中受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，任何大規(guī)模的交易都必須有第三方參與，從而保證產(chǎn)權(quán)能夠被強(qiáng)制實(shí)施。國家就是為產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制實(shí)施提供最有力保證的組織，它利用自己合法使用暴力的權(quán)利和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢為產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)度提供保護(hù)。將國家引入所有權(quán)安排中，我們必將看到稱之為所有權(quán)悖論的邏輯。一方面，所有權(quán)不能完全不要國家而得到有效的執(zhí)行；另一方面，國家的引入又非常容易導(dǎo)致所有權(quán)的殘缺，以至于我們即使在理論上假設(shè)存在著一個(gè)理性國家，也無法避免無效產(chǎn)權(quán)的后果。為分析國家、所有權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長三者之間的關(guān)系，諾斯和托馬斯(1973)在分析西方世界的興起時(shí)，提出了一個(gè)新古典的國家分析框架。在那里，國家被假定為“一種提供保護(hù)和公正而將收取稅金作為回報(bào)的組織”。但在交易費(fèi)用和競爭約束下，國家在使自己租金最大化的所有權(quán)結(jié)構(gòu)與降低交易費(fèi)用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的有效體制兩個(gè)目標(biāo)之間進(jìn)行選擇時(shí)，存在著持久的沖突。這一問題被稱為“諾斯難題”。

對于諾斯難題，Habermas(1989)基于早期現(xiàn)代西方社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的研究，從17世紀(jì)的英國和18世紀(jì)的法國抽象出來的中心概念“市民階級公共領(lǐng)域”，其功能不僅在協(xié)調(diào)各種私人權(quán)威，而且在于代表市民社會(huì)監(jiān)督、約束、抑制和對抗國家可能侵犯社會(huì)的行為。按其觀點(diǎn)，早期西歐社會(huì)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型成功，關(guān)鍵在于這個(gè)“公共領(lǐng)域”保持了市民社會(huì)和國家之間的制衡。而對于有中國特色的制度變遷而言，諾斯難題的解決又有了其特殊性，即在所有權(quán)殘缺背景下，很難形成真正意義上的產(chǎn)權(quán)主體間博弈均衡。基于此，本文認(rèn)為，在產(chǎn)權(quán)不斷界定的制度變遷過程中，作為產(chǎn)權(quán)主體的我國地方政府首先成為一個(gè)新的制度博弈主體，并在制度變遷的過程中發(fā)揮了不可替代的作用；這主要表現(xiàn)為其通過制度創(chuàng)新在一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程中不斷界定和明晰產(chǎn)權(quán)，從而形成關(guān)于創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制，降低“搭便車”等機(jī)會(huì)主義的可能性，降低交易費(fèi)用，解決制度的不均衡問題，并減少未來的不確定因素，不斷實(shí)現(xiàn)有效率的經(jīng)濟(jì)組織對無效率經(jīng)濟(jì)組織的替換，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的不斷增長。

為了論述問題的規(guī)范科學(xué)，本文在引言之后的第一部分涉及有關(guān)和制度變遷的理論研究；第二部分主要運(yùn)用強(qiáng)制性和誘致性制度變遷的兩分法，具體論述了在制度變遷中地方政府制度創(chuàng)新的機(jī)制；第三部分是一簡短的結(jié)論。

二、制度變遷的一般理論模型

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度是一種行為規(guī)則，這些規(guī)則是為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的涉及社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)行為等方面的規(guī)則。制度具有“公共物品”的特征，它通常由社會(huì)認(rèn)可的非正式約束、國家規(guī)定的正式約束和實(shí)施機(jī)制所構(gòu)成。制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程。

改革是一個(gè)社會(huì)發(fā)生的制度變遷。制度變遷是由制度構(gòu)成的三個(gè)因素共同決定的，其遵循著以下基本規(guī)則：制度變遷可能獲取的潛在利潤要大于為獲取這種利潤而支出的成本。因?yàn)橹贫茸冞w的誘致因素在于行為主體期望獲取最大的潛在利潤，這種潛在利潤是一種在現(xiàn)有的制度安排結(jié)構(gòu)中行為主體無法獲取的利潤。只要潛在利潤存在，即表明社會(huì)資源的配置還沒有達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，從而可以進(jìn)行帕累托改進(jìn)。由于潛在利潤無法在現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)中取得，因此，要獲取這一利潤必須進(jìn)行制度的再安排即制度變遷，通過制度的再安排、變遷使?jié)撛诶麧檭?nèi)部化，這一制度變遷使得社會(huì)資源配置朝帕累托最優(yōu)趨近。

制度變遷方式的選擇對其本身來說是至關(guān)重要的，其不僅作用到社會(huì)生產(chǎn)效率，而且對制度變遷目標(biāo)的選擇會(huì)產(chǎn)生重大影響。可以說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的市場化過程是一個(gè)所有利益主體相互作用的變革過程。但在這一過程中，每一個(gè)利益主體所發(fā)揮的作用程度和角色是隨著制度變遷本身不斷變化的。基于此，我國學(xué)者對制度變遷過程的模型主要有強(qiáng)制性與誘致性制度變遷的兩分法(林毅夫，1994)、階梯式漸進(jìn)性制度變遷模型(楊瑞龍，1998)和制度變遷角色轉(zhuǎn)換假說(黃少安，1999)。雖然每種理論的分析方法和角度各有不同，但從制度變遷的主體這一點(diǎn)來看，他們還是有相通之處的。這里對各種制度變遷模式不做評述，只從產(chǎn)權(quán)主體博弈的角度，運(yùn)用這些理論更合理地說明問題。

三、地方政府及其制度創(chuàng)新

(一)地方政府及其產(chǎn)權(quán)主體地位的確立

改革以來，通過向地方政府的行政性分權(quán)及中央與地方之間財(cái)政分配關(guān)系的調(diào)整，地方政府身份開始向地方利益主體的方向傾斜，即傳統(tǒng)體制下被掩蓋的地方政府的地方利益主體這一身份逐步顯性化，地方政府開始運(yùn)用其作為宏觀管理的中間層次的身份為其作為地方利益主體的身份服務(wù)，這種傾向在市場經(jīng)濟(jì)的新體制還沒有建立起來，政企還沒有完全分開時(shí)更為如此。這里考察改革開放以來我國的財(cái)政體制改革有助于加深對地方政府利益獨(dú)立化的認(rèn)識。沿著下放財(cái)權(quán)，充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性的思路，我國財(cái)政體制先后實(shí)施了“分灶吃飯”的財(cái)政體制、財(cái)政大包干體制和分稅制。財(cái)政體制的改革事實(shí)上承認(rèn)了中央與地方財(cái)政各自的地位與利益，使得地方有了較獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算，對經(jīng)濟(jì)資源的控制力大大增強(qiáng)，也使地方政府長期潛在的利益要求公開化、明確化與合法化。作為一級相對獨(dú)立的利益主體，追求本行政管轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其決定的財(cái)政收入的最大化和自身利益的最大化自然成為其合乎邏輯的行為動(dòng)機(jī)。

通過以上分析，本文認(rèn)為，地方政府作為—個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，追求效用的最大化。表現(xiàn)為：第一，追求社會(huì)總產(chǎn)出最大化，具體為實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的最大化。第，追求社會(huì)租金最大化，表現(xiàn)為政治支持最大化。地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高所引起的談判力量的變化導(dǎo)致了重建新的政治、經(jīng)濟(jì)合約的努力。當(dāng)利益獨(dú)立化的地方政府成為溝通權(quán)力中心的壟斷租金最大化與保護(hù)有效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之間達(dá)成一致，從而在一定程度上化解“諾斯難題”。

(二)地方政府的制度創(chuàng)新

隨著行為模式的變化，地方政府具有追求本地經(jīng)濟(jì)快速增長以及響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)進(jìn)行制度創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)。地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)因由于制度創(chuàng)新背景的復(fù)雜性及制度安排的多樣性而具有不確定性，但概括起來可歸結(jié)為如下三個(gè)方面：外部動(dòng)因、內(nèi)部動(dòng)因和主體動(dòng)因。地方政府制度創(chuàng)新的外部動(dòng)因是指由于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展而導(dǎo)致的社會(huì)環(huán)境的變遷，主要體現(xiàn)為政府和社會(huì)關(guān)系的變遷與互動(dòng)；地方政府制度創(chuàng)新的內(nèi)部動(dòng)因則指由于制度及制度結(jié)構(gòu)自身的內(nèi)在缺陷而導(dǎo)致的地方政府對現(xiàn)有制度的完善和新制度的供給；地方政府制度創(chuàng)新的主體動(dòng)因是指行政分權(quán)體制下由于地方政府對利益的追求而誘致的制度創(chuàng)新，以期實(shí)現(xiàn)地方福利的最大化。任何一級地方政府的制度創(chuàng)新行為實(shí)際上都是由內(nèi)部動(dòng)因、外部動(dòng)因和主體動(dòng)因之間相互作用、相互影響的結(jié)果，片面強(qiáng)調(diào)其中的某一方面都是不符合歷史和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的內(nèi)在邏輯的。

根據(jù)地方政府在制度創(chuàng)新中所處的地位和角色，地方政府制度創(chuàng)新行為主要有以下三種類型：(1)中央政府授權(quán)的制度創(chuàng)新行為。在這種制度創(chuàng)新行為中，中央政府是制度創(chuàng)新的發(fā)起人和新制度方案的制定者’是制度創(chuàng)新的第一行動(dòng)集團(tuán)地方政府只是新制度的具體組織者和實(shí)施者，其地位不具有主動(dòng)性，不是其固有的職權(quán)范圍內(nèi)的制度創(chuàng)新行為，而是在中央政府的許可或授權(quán)下所從事的制度創(chuàng)新行為，其實(shí)質(zhì)是中央政府供給主導(dǎo)型的制度創(chuàng)新行為。(2)地方政府自主的制度創(chuàng)新行為。改革開放以來，隨著我國憲法秩序、權(quán)力結(jié)構(gòu)和意識形態(tài)環(huán)境等制度環(huán)境的變化地方政府作為制度創(chuàng)新主體的地位無論是在理論上還是在實(shí)踐中都得以真正確立；另一方面，分稅制財(cái)稅體制的推行和深入，使地方政府?dāng)[脫了傳統(tǒng)體制下依賴中央政府的被動(dòng)局面，獲得了獨(dú)立處理地方范圍內(nèi)公共事務(wù)的權(quán)力。而地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使地方政府有能力承擔(dān)制度創(chuàng)新所需的費(fèi)用。上述三個(gè)方面的共同作用使地方政府具備了發(fā)動(dòng)自主制度創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)機(jī)和物質(zhì)基礎(chǔ)。(3)地方政府與微觀主體合作博弈的制度創(chuàng)新行為。由于微觀主體(團(tuán)體和個(gè)人)和地方政府之間存在很多的利益共同點(diǎn)地方政府就可能對微觀主體的制度創(chuàng)新活動(dòng)予以鼓勵(lì)和扶持，從而實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。這一制度創(chuàng)新行為我們稱之為“地方政府與微觀主體合作博弈的制度創(chuàng)新行為”。在這種制度創(chuàng)新行為中地方政府充當(dāng)了微觀主體(第一行動(dòng)集團(tuán))的保護(hù)者，即第二行動(dòng)集團(tuán)，利用自身的組織優(yōu)勢，助微觀主體—臂之力，使其實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新從而實(shí)現(xiàn)本區(qū)域公共福利的最大化。改革開放以來我國私營企業(yè)的蓬勃發(fā)展就是地方政府與微觀主體合作博弈制度創(chuàng)新行為的生動(dòng)體現(xiàn)。

四、小結(jié)

本文基于制度變遷的邏輯，重點(diǎn)論述了作為產(chǎn)權(quán)主體的地方政府的制度創(chuàng)新。由于我國制度變遷的特殊性，地方政府憑借自身優(yōu)勢，通過制度創(chuàng)新在一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程中不斷界定和明晰產(chǎn)權(quán)，降低“搭便車”等機(jī)會(huì)主義的可能性，降低交易費(fèi)用，解決制度的不均衡問題，并減少未來的不確定因素，不斷實(shí)現(xiàn)有效率的經(jīng)濟(jì)組織對無效率經(jīng)濟(jì)組織的替換，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的不斷增長。更為重要的是，地方政府與微觀主體合作博弈的制度創(chuàng)新行為，對新制度博弈主體的構(gòu)建并最終實(shí)現(xiàn)制度變遷方式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了重要影響。

責(zé)任編輯 劉鳳剛

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