從政府雇員制看我國政府人力資源開發中存在的問題及對策

摘要：本文主要分析了從政府雇員制的實施折射出我國政府人力資源開發中存在的問題及對策。本文首先闡述了政府雇員制的概況；其次，分析了從政府雇員制的實施中所折射出我國政府人力資源開發中存在的問題；最后，提出了針對上述問題的對策：即樹立以人為本的政府人力資源開發理念、搞好政府人力資源開發規劃以及實現政府人力資源開發的法制化。

關鍵詞：政府雇員制；政府人力資源；開發；問題；對策

中圖分類號：D61 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2006)03－0075－03

2002年6月，吉林省醞釀已久的政府雇員制正式啟動，并于7月5日公布了《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》。隨后，武漢、深圳、珠海和上海等地也紛紛試行政府雇員制。一時間，政府雇員制在社會上引起軒然大波，令人注目。有的學者認為，“政府雇員制的試用，是我國公共人事行政的一大突破與創新，是政府行政用人制度革新的一種嘗試。”政府雇員制對搞好政府人力資源開發的作用是明顯的。但是，我們也應當看到，政府雇員制的實施并沒有脫離傳統人事行政管理的影響，即政府雇員制的試行在某種程度上反映了我國政府人力資源開發中存在的某些弊端。筆者從政府雇員制這個令人關注的新生事物入手，以期能引導讀者進一步思考我國政府人力資源開發中存在的問題，以推動我國政府人力資源的進一步開發。

一、政府雇員制概況

政府雇員制源于西方。20世紀50年代，“前聯邦德國為適應政府組織分散化、彈性化和專業化的需要，實行了政府雇員制和雇用工人制度，使得公務員、雇員和工人的比例一般保持在2：4：2。”20世紀80年代以后，英國、澳大利亞、日本、新西蘭等國家，針對某些特殊職責或專業性很強的政府職位，實行了公務員的合同制管理模式。

政府雇員制作為一種新的用人方法，直到2002年6月吉林省試行政府雇員制才被引入到我國，根據《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》規定：“政府雇員是政府根據全局性工作的特殊需要，從社會上雇傭的為政府工作的法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面的專門人才，他們不具有行政職務，不行使行政權力，不占有政府行政編制，服務于政府某項工作或某一政府工作部門。”而《珠海市政府雇員試行辦法的通知》則規定：“政府雇員是根據行政機關工作中的特殊需要，從社會上雇傭的法律、金融、經貿、外語、信息、高新技術等方面的專門人才。政府雇員服務于某一行政機關或政府某項工作，占雇用單位的人員編制，不具有行政職務。”根據上述兩個文件規定，筆者把政府雇員制界定為：政府雇員是指政府在根據工作的特殊需要，從社會上雇用的旨在從事政府某些特殊工作的具有專門技能的人才，這樣一種用人方式和規則就是政府雇員制。而在政府雇員制的實施過程中，出現了諸如非規范化、缺乏法律依據等問題。同時，在我國政府雇員制也僅是作為一種應急性措施實施的。政府雇員制的實施深刻折射出了我國目前政府人力資源開發中所存在的問題。

二、從政府雇員制看我國政府人力資源開發中存在的問題

透過政府雇員制的實施，筆者認為，目前我國政府人力資源開發中至少存在以下四個方面的問題：

1．重管理、輕開發。人事部副部長侯建良在公務員法新聞發布會上表示：“截止2003年底，我國公務員的總數是636．9萬，這其中中央機關有四十七萬五千人，這四十七萬五千人包括中央機關在地方的派出機構，有垂直管理的機構，不是都在北京的。省級機關是五十三萬五千人，地市一級是一百四十四萬六千人，縣一級最多，縣市級是二百八十五萬二千人，鄉一級是一百零六萬一千人。”全國擁有幾百萬公務員，而這些公務員大多數都是經過層層選拔，挑選出來的社會精英。而為什么在目前我國政府人員膨脹的時候，卻要實行政府雇員制以解決政府部門嚴重缺乏專業技術人員的問題呢?雖然有其他諸如專業技術人員絕對數量少等問題，但筆者認為，這是我國政府人力資源長期堅持重管理、輕開發的后果。

目前，我國政府人力資源還處在由管理向開發，以管理為主的階段，著重強調追求政府人力資源的服從，培養循規蹈矩的政府人力資源，而對政府人力資源的開發還處在諸如送到各級黨校進修等初級階段，并沒有根據政府人力資源的實際情況及興趣和潛能進行深度開發，致使大量人才特別是專業技術人才外流。根據人事部的統計顯示：“6年來，我國共有2．2萬多人辭去公務員職位。從1998年到2002年，在人事部抽查的21個中央部委中流失本科學歷以上的公務員1039人，其中流失比重最大的是專業人才，特別是涉及外語、國際經濟、國際法、國際金融、國際貿易、涉外審計等專業人才。”這就是為什么各地試行政府雇員制的原因所在，也是目前我國政府人力資源中技術人員的比重及含金量較低的重要原因。

2．重投入、輕產出。在《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》中規定，政府雇員分為一般雇員、高級雇員以及資深高級雇員，月最低收入分別為2200元、6600元、12100元，是普通公務員工資的2—15倍。其他試行政府雇員制的地區，政府雇員的工資水平也是普通公務員工資水平的數倍。按照市場規律，優秀人才應該擁有較高的收入，但政府在設計政府雇員工資水平時缺乏科學論證，也就是說，在進行政府人力資源利用和開發中沒有成本意識。如深圳市公務員每人每年平均大約有600元用于進一步學習，而實際結果如何?我們還不是要大張旗鼓的推行政府雇員制，引入外部智力。我國政府人力資源開發并沒有建立起會計審核機制，還處在重投入、輕產出的人力資源開發的初級階段。

3．重當前、輕規劃。在我國，政府雇員制的出現是政府為了應對挑戰所采取的應急措施。因為，隨著全球化和區域一體化的發展以及科學技術的進步，對于政府部門提出了更高的要求。因此，為了應對這些挑戰，就必須需要大量的與全球化、科學技術有關的專門人才，但在政府體制內部沒有這方面的專業人才，這就必然會到體制外尋找這方面的人才，政府雇員制便應運而生了。從政府雇員制的產生過程中，我們不難看出，在我國政府人力資源開發中僅僅使用當前的資源而缺乏對政府人力資源開發規劃。政府人力資源開發規劃是政府人力資源管理和開發的基礎，政府由于缺乏長期的規劃，必然會產生人才匱乏的局面，這也是導致政府人力資源內部技術人員嚴重缺乏的重要因素。

4．重政策、輕法制。目前，有關政府人力資源的法律、法規僅有剛剛頒布的《公務員法》，而在這部行政法規中并沒有規定在公務員系統之外存在政府雇員。而試行政府雇員制的各地方政府分別制訂各種政策，并且各地為政，在政府雇員制實施中出現了非規范化現象，如：對于政府雇員制的定位，吉林省把政府作為現行公務員制度的一種補充，而深圳則要把政府雇員制建設成與現行公務員制度并行的一套人事制度，并且在政府雇員的職權規定方面也存在著明顯的差異。這些充分反映了我國政府人力資源開發中輕法制的弊端，各地以政策為先導，用政策取代法律推行各自政府人力資源開發。如目前出現的各地政府人員超編就是這種重政策、輕法制的后果，致使對政府人力資源開發缺乏明確的保證措施，從而導致開發力度不夠、開發措施不到位等問題，嚴重影響了我國政府人力資源整體質量的提高。

三、解決我國政府人力資源開發中存在的問題的對策

針對由政府雇員制實施中所折射出的我國政府人力資源開發中存在的問題，筆者提出了以下三個方面的解決對策，以期能對我國政府人力資源開發起到借鑒作用，推動我國政府人力資源開發水平的提高。

1．樹立以人為本的政府人力資源開發理念。所謂“以人為本，指以人是管理的出發點和歸宿為核心，以人為本貫穿于人力資源開發的全部活動之中，并以調動人的積極性、潛能性和創造性為根本。”筆者認為，之所以政府部門中會出現缺乏專門技術人才，而推行政府雇員制，也是政府人力資源開發中并沒有貫徹以人為本理念所致。但推行政府雇員制在某種程度上來說也體現了堅持以人為本的理念，它為人才發揮其作用創造了空間。樹立以人為本的政府人力資源開發理念，至少要從以下幾個方面著手：(1)在進行政府人力資源開發之前，要利用心理學、管理學等相關學科的測評手段充分了解公務員的興趣、潛力以及所從事工作的具體要求等相關內容，做到對政府人力資源的“知根知底”，為進一步開發奠定基礎。而要實現以人為本，政府人力資源開發必須依照實施政府雇員制的辦法，引入市場競爭理念，充分調動政府人力資源的積極性。(2)根據政府人力資源的測試結果，結合跟人的性格特征依據工作需要制訂針對于不同個人的開發方案，真正做到以人為中心。(3)在政府人力資源開發手段和途徑的選擇上要充分體現政府人力資源的價值取向，尊重政府人力資源。

2．搞好政府人力資源開發規劃。所謂政府人力資源開發規劃是指政府根據對未來發展的預測，為了實現政府目標，而對人才未來發展及其開發途徑所制訂的計劃，具有預見性、超前性。搞好政府人力資源開發規劃是提高政府應對能力的必要前提。同時，政府人力資源開發規劃的水平也反映了一個政府的執政能力。因此，為了應對全球一體化的挑戰，我們必須搞好政府人力資源開發規劃：(1)進行政府人力資源開發規劃，必須堅持整體開發的原則。所謂整體性政府人力資源開發規劃即是要在開發規劃設計中盡量涉及到政府人力資源中各級各類人才，不僅包括通才，更要重視專才，作到整體規劃、整體開發、整體提高。同時政府在進行人力資源開發規劃中要涉及政府雇員，使其在計劃、體制內得到發展。(2)進行政府人力資源開發規劃，必須分析政府部門當前人力資源的現狀以及預測未來人力資源的需求，這是搞好政府人力資源開發的前提和基礎。只有具有把握當前情況和較強預測性的政府人力資源開發規劃，才會對政府人力資源開發起到引導作用。(3)搞好政府人力資源開發規劃，還必須確定實現開發規劃的手段和途徑，只有選擇正確的實現手段和途徑，人力資源開發規劃才能得以充分實現。充分利用政府雇員制的市場化優勢，實現政府人力資源開發的行政化、市場化雙向推進。

3．實現政府人力資源開發的法制化。所謂政府人力資源開發的法制化是指：政府在進行人力資源開發過程中，以法律的精神和原則為指導，用法律規定政府人力資源開發的內容、方式和責任，以確保政府人力資源開發的有序、有效的進行。我們要吸收推行政府雇員制的教訓，實現政府人力資源開發的法制化。筆者認為要實現政府人力資源開發的法制化，必須做好以下幾個方面的工作：(1)要實現政府人力資源開發的法制化，必須確立政府人力資源開發規劃的法制化，確保制訂的開發規劃得到貫徹執行。同時，也包括政府雇員身份的法制化，實現政府雇員與公務員的身份接軌。政府人力資源開發規劃的法制化是實現政府人力資源開發的基礎，沒有政府人力資源開發規劃的法制化，政府人力資源的開發就無法實現法制化。(2)要實現政府人力資源開發的法制化，就必須確保有充足的開發資金作為基礎。因此，筆者認為，我國應該設立專項政府人力資源開發基金，對開發基金的使用也要實現法制化，防止開發資金的挪用，從而為政府人力資源開發奠定物質基礎。同時，針對政府雇員制缺乏法制的狀態，筆者認為在國家和地方財政預算中也可以設立專門的政府雇員開發基金，使之對其開發在有序的狀態下進行。(3)要實現政府人力資源開發的法制化，必須建立開發評估制度，實現評估法制化。通過對政府人力資源包括政府雇員的開發過程、效果進行評估，實現開發資金效用最大化，從而在政府人力資源開發中樹立成本意識。(4)要實現政府人力資源開發的法制化，最重要的是要建立開發責任追究制，從而確保整個政府人力資源開發在整體、有序的狀態下進行，提高政府人力資源開發的水平。

責任編輯 楊小民

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