論國家助學貸款與信用制度建設

摘要：本文在分析我國國家助學貸款的信用現狀及存在的法律問題的基礎上，提出完善個人信用制度是國家助學貸款良性運行的根本出路，其中國家信用的參與是關鍵。

關鍵詞：國家助學貸款；個人信用；失信懲戒機制

中圖分類號：D920．0

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2006)03—0145-02

一、國家助學貸款的作用與銀行收貸困難的矛盾

國家助學貸款是我國的一種教育輔助政策，其主要面向中華人民共和國(不含香港和澳門特別行政區、臺灣地區)高等院校中經濟確實有困難的全日制本、專科學生，研究生、第二學位學生。其根據是否提供擔保分信用助學貸款和擔保助學貸款。國家助學貸款政策實施7年來，許多困難大學生實現了象牙塔之夢。

在我國目前的國家助學貸款制度，學生的個人信用是維系此項業務發展的契機，政府作為這項政策的制定者只承擔貸款利息的50％，銀行承擔著此項業務的全部風險。而這種風險相對于其他的銀行貸款風險更大，一是無擔保，二是學生畢業后流動性大，如果學生違約銀行幾乎不能追回貸款，即使可以追回其用于追回貸款的費用往往多于所貸款項，對銀行來說是不利的。三是貸款人可能會出現死亡、疾病等情況，銀行將自己承擔著這些呆壞賬的風險。

對于高等學府學子們來說，國家助學貸款政策無疑是一種特殊的“關照”，但是由于種種原因一部分人并沒有知恩圖報，反而把其作為免費的午餐。2003年9月國家助學貸款進入首批還款高峰期，當時全國借款學生平均違約率超過20％，少數高校違約率甚至高達50％，以致銀行暫停了一些高校的貸款業務。到2004年仍有不少高校違約率達20％，有的達30％－40％，以致國家在2004年對助學貸款全面叫停。2004年6月教育部出臺了三項新舉措，推動國家助學工作的實施。即使如此，由于國家助學貸款屬于無擔保助學貸款方式，加之此項業務制度本身和管理得不完善，在這個缺乏現代信用制度的社會中僅憑學生的個人信用能否支撐起銀行對此項業務的信心呢?答案是不言而喻的。隨著國家助學貸款業務整體的發展，其也蘊藏著一些問題和危機，讓人不禁要問：“國家助學貸款之路到底能走多遠?”

二、國家信用的參與是維持國家助學貸款的條件

信用，在經濟學領域中是屬于商品貨幣范疇，是人們在經濟活動中的一種借貸行為。信用關系在本質上是一種債權債務關系。在法律上，信用是指出借人對他人借錢以分期付款方式購買的償付能力和可靠性的積極判斷。在市場經濟中，信用是具有價值和使用價值的特殊商品。信用以不同信用授受的主體劃分，可分為政府信用，私人信用。私人信用又可以分為消費信用和商業信用，而從消費者角度看，消費信用又稱個人信用。

個人信用是基于特定自然人的償債能力和經濟能力，從而形成社會公眾對公民個人履約能力和償債能力的評價。由于個人能力和財產的有限性，所以對公民的預期履約能力和償債能力存在一種不信任，以致對其人格化的信任是有限的、有條件的。發展經濟學認為，在不發達國家由于個人信用的缺失使得市場機構無法承擔發展金融的任務，這時候不得不用國家信用代替個人信用。由于我國市場經濟機制還不完善，現代信用制度尚未建立，政府信用在社會的發展過程中依然起著支配性地位。在國家助學貸款業務中，如果將政府信用從中抽離出來，僅剩下學生的個人信用，這是和我國總體的社會大背景相脫離的。

針對我國國家助學貸款存在的信用問題，我們可以借鑒一下國外成功的經驗。美國目前最盛行的國家助學貸款叫“斯坦福貸學金”，其分兩種形式：一種形式是資金直接來自于政府，政府承擔風險；另一種形式是由銀行或其他金融機構提供貸款，由州政府進行擔保，聯邦政府進行再擔保。如果學生違約沒有歸還貸款，或者由于死亡、疾病等原因無法還貸，州政府和聯邦政府將向銀行賠付95％的拖欠貸款。這就解除了銀行的后顧之憂。政府承擔貸款風險是美國的助學貸款制度比較成功的原因之一，當然對于美國這樣一個市場經濟如此發達的國家來說，個人信用制度是十分完善的，這對美國助學貸款業務的順利實施是功不可沒的。澳大利亞的助學貸款項目“高等教育費用承擔計劃”，在制度上和管理上是十分健全的。貸款人個人收入銀行賬戶實行全國計算機聯網，政府在此項政策上發揮著重要的作用，它要嚴格掌握每個人收入賬戶，要承擔“收賬”的任務，而且對于部分移民國外、意外死亡和一時不可能獲得可觀收入的畢業生要準備承擔壞賬的風險。

可見，即使是西方經濟發達國家的國家助學貸款制度也是有國家信用的參與，其前置功能和倡導作用是十分明顯的。雖然如此，國家信用并不能完全代替個人信用存在，學校的賠償并不能從根源上解決問題。而且，隨著市場經濟的進一步發展，個人信用制度的健全和完善將是解決問題的根本出路。

三、完善個人信用制度是國家助學貸款良性運行的根本出路

由于我國正處于一個變革的時期，法律制度不完善，傳統信用的淡化，市場經濟程度不高，以致現代信用體系長期不能建立，影響了社會的持續長久的發展。當代信用體系的建立依賴于現代信用觀念的建立，但不能僅僅停留于此，在現實中需要將其轉化為一種外在的制度維系其發展。因為在這個陌生人的社會中僅憑道德規則是不能支撐起整個信用體系的，還需要加入經濟行為規范和法律規范等一系列制度體系，從內部和外部構建一個完善的信用體系。

信用經濟是市場經濟的內在要求，鑒于我國市場經濟發展程度不高、個人信用體系不完善的現實，我們可以適當考慮用部分政府信用來代替個人信用。由于在過去中國的經濟活動往往由行政命令銜接，所以在向市場經濟轉軌時是缺乏信用意識和相關制度建設的。在我國國家助學貸款政策中，剛開始國家的作用僅僅是承擔助學貸款利息的50％，隨著發展在某些地區某些時候也承擔呆壞賬的風險。盡管如此，我國現行國家助學貸款中，銀行依然承擔著巨大的風險，使得助學貸款之路舉步維艱。我們可以借鑒國外的先進經驗，可以在以下幾方面進行改進：一是有政府作為收賬的主角；二是貸款資金直接由政府支助；三是學生違約沒有歸還貸款，或者由于死亡、疾病等原因無法還貸，政府將向銀行賠付一定比例的拖欠貸款。

在我國的國家助學貸款中學校到底扮演什么角色呢?國家助學貸款的程序是首先學生所在學校與金融機構簽訂銀校協議，并為借款生提供貸款介紹人和見證人，然后學生向所在學校的有關部門提出貸款申請，學校審核后交于銀行，銀行審核、審批后同意貸款的則與貸款人簽訂貸款合同。從我國國家助學貸款的程序上來看，學校在貸款過程中起了一定的中介作用，似乎學校的信用也是助學貸款的基礎，但是當學生違約時學校并不因此而承擔風險，以致一些學校并未很好的配合銀行實施貸款政策，違約率很高。對此，首先我們來分析一下學生與學校的關系進行界定。學生和學校是一種親屬外的身份關系。并且銀行對學生的貸款在一定程度上是基于這種身份關系的，所以說學校應對學生違約的情況承擔一定風險，當銀行無力追回貸款時可以把風險轉嫁于學校，這樣可以在一定程度上約束學校使其積極行使其職能。但是這種風險的轉嫁并不是基于擔保之上的，因為學校作為以公益為目的的事業單位是不得作為擔保人的。總之，學校基于其與學生的關系，應對其學校的學生失信行為承擔相應的風險。這種風險主要有兩方面：第一，當銀行無力追回貸款時，學校要償還一定比例。在市場經濟條件下，學校有著自己的資金來源，可以從這些資金中拿出一部分為助學貸款違約基金；第二，把學校學生的違約紀錄登入互聯網，違約率達到一定程度時將被納入黑名單。

根據我國信用現狀，由于信用體系不完善，守信成本相當高，而短期內失信收益并不低，所以在制度設計上可以加大失信的成本。如何收集個人信用信息，是首先要解決的問題。目前，我國公民對信用經濟還不是十分了解，許多公民不敢貿然涉及此項經濟交易，即使有人接受信用經濟這種形式，但在交易過程中提供的信用文件也會不完備，一般而言僅僅會提供個人身份信息，缺乏對個人收入情況、來源及可靠性穩定性等的了解，以致不能了解他人以往的信用記錄，缺乏建立個人信用制度的基礎。因而我國應建立個人財產申報制度，形成統一的個人信用檔案，有利于國家銀行掌握個人的收入、支出等。同時，還需整理個人稅務情況，信用記錄等等。這也是一個社會從身份向契約發展的必然要求。這種個人信用檔案的存在離不開一定的載體，而對于這個現代化的社會，計算機網絡成為首選。在此之前，國家應給每一個公民設定一個終身固定的號碼，這個號碼作為公民銀行卡的賬號，其用于發放工資、繳納社會保險等經濟活動，同時對各類的經濟交易進行積累和評價，再通過全國聯網記錄這些資料，形成個人的信用記錄，銀行可以根據這些信用信息來決定是否貸款以及貸款額度。如果個人嚴重失信時，銀行可以終止貸款，貸款人在今后一定時期內將失去貸款的機會，同時他的失信行為將被記錄于個人信用檔案中，這將嚴重影響他今后的經濟活動。當然對此信息的維護應設立專門的中介機構承擔，而這些中介機構最好是全國性的，不至于受區域的限制。

目前，我國一些城市對此已有實踐。例如，重慶市建立了“重慶市國家助學貸款個人信用信息網”；上海出現了專門以向交易方提供對方資信信息為業的公司——上海資信有限公司個人信用聯合征信系統。

當然僅有個人信用檔案的建立是不夠的，社會的制約不具有強制性，這就需要國家機關和法律制度的注入。目前我國個人信用法制建設還沒有專門的國家主管部門管理，這使相關政策比較分散，體系不完善，內部甚至存在一些矛盾。在法律建設上，2001年12月，深圳市頒布《深圳市個人信用征信及信用評級管理辦法》，這是我國第一部關于個人信用方面的立法。法律不僅可以使信用體系的建立以及信用管理工作有法可依，而且保護公民的隱私權。盡管現有法律對失信行為有所規定，但是還是很不完善，或懲罰過于軟弱，或入罪的門檻較高，或人罪的具體要件界定不明，以致不能將這些人繩之以法。為防止失信問題，應加強法律對失信的懲戒制度，加大公民失信成本；降低入罪條件；明確具體入罪要件。通過法律的完善，將失信者繩之以法，并讓其失信記錄在社會傳播，使不守信用的人不能繼續危害社會，在全社會形成對失信者的鄙棄和懲戒，使他們為自己的失信行為付出代價。

責任編輯 楊小民

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