我國自然壟斷行業(yè)市場化改革途徑探析

繼續(xù)推進(jìn)自然壟斷行業(yè)改革，是黨的十六大提出的一項(xiàng)重要任務(wù)。推進(jìn)自然壟斷行業(yè)的市場化改革必須逐步放松政府規(guī)制，引入競爭機(jī)制，加快立法進(jìn)程，完善反壟斷的法律制度。

一、放松政府規(guī)制、引入競爭

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國自然壟斷行業(yè)放松規(guī)制、引入競爭應(yīng)抓好以下幾方面：

1、分拆。把自然壟斷企業(yè)分解成數(shù)家，破除其壟斷地位。首先可采取橫縱雙向分拆的方式把自然壟斷企業(yè)分解成幾部分，在一定程度上破除壟斷結(jié)構(gòu)。一是橫向分拆，即按區(qū)域形成將壟斷企業(yè)分為幾個(gè)地區(qū)性企業(yè)，強(qiáng)化區(qū)域間競爭，使特定地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)企業(yè)成就的刺激下提高自己內(nèi)部的效率。二是縱向分拆，即從各壟斷行業(yè)本身的特點(diǎn)出發(fā)，將原來獨(dú)家壟斷企業(yè)的經(jīng)營環(huán)節(jié)徹底分開，將其重組成能夠在相同業(yè)務(wù)領(lǐng)域開展競爭的公司，形成競爭的市場格局。需要指出的是，分拆雖然有利于競爭，但不能盲目推行，因?yàn)椋环矫妫覈刑幱隗w制轉(zhuǎn)軌階段，競爭的市場規(guī)則尚未完全建立起來，政企同盟還不同程度地存在著，分拆式改革易使獨(dú)家壟斷走向寡頭壟斷，消費(fèi)者得到的實(shí)惠仍然有限。另一方面，我國加人WTO后，市場競爭日益激烈，而我們的競爭對手更多的是大型跨國公司。如果我們不在如何增強(qiáng)自身核心競爭力上下功夫，僅僅忙于算計(jì)如何分拆多，肯定會(huì)影響我國的國際競爭力。

2、放開。放寬市場準(zhǔn)人，培育競爭環(huán)境是醫(yī)治壟斷企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足、效率低下的一劑良藥。一要合理界定自然壟斷和競爭性之間的邊界，將特定自然壟斷部門的壟斷環(huán)節(jié)與潛在競爭環(huán)節(jié)分離，打破“縱向一體化”。二要打破國有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的所有制結(jié)構(gòu)，逐步對民間資本、外資開放某些自然壟斷領(lǐng)域。

3、改革。一是改革政府規(guī)制體制，做到規(guī)制方式多樣化、規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立化、規(guī)制過程法治化。改進(jìn)政府規(guī)制方式，更多的運(yùn)用激勵(lì)性規(guī)制方式，提高規(guī)制效率。二是改革企業(yè)體制。行政性公司能拆的要拆，不能拆的也要完全同原部門脫鉤。加快壟斷行業(yè)國有企業(yè)的公司化改革。要盡快分離目前存在于某些國有企業(yè)中的行政性職能，以維護(hù)公平的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。要通過引進(jìn)外資和民間資本，加快多種形式的產(chǎn)權(quán)制度改革，逐步將大多數(shù)國有獨(dú)資公司改造成股份有限公司。

二、深化改革，重構(gòu)國有企業(yè)體制

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國的自然壟斷行業(yè)都是直接由國家經(jīng)營的。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，放寬市場準(zhǔn)人，打破自然壟斷行業(yè)國有經(jīng)濟(jì)一家獨(dú)大的格局是自然壟斷行業(yè)改革的大勢所趨。但是，從長遠(yuǎn)來看，國有經(jīng)濟(jì)在自然壟斷領(lǐng)域的存在也將是長期的，國有經(jīng)濟(jì)不宜全面退出自然壟斷領(lǐng)域。

首先，長期以來我國自然壟斷部門國有企業(yè)運(yùn)營最突出的特點(diǎn)是政企不分。政府主管機(jī)構(gòu)集雙重身份于一身，既是行業(yè)的規(guī)制者，又是企業(yè)的直接運(yùn)營者。因此，政企分離改革是國有企業(yè)改革的第一步。要將政府主管部門與企業(yè)分離，政府主管部門不再直接參與企業(yè)的經(jīng)營管理，企業(yè)的所有者職能由政府相關(guān)部門行使。要盡快分離目前存在于某些國有企業(yè)中的行政性職能，如行業(yè)規(guī)劃、結(jié)構(gòu)調(diào)整、整頓市場經(jīng)濟(jì)秩序及安全、環(huán)保的技術(shù)監(jiān)督等職能。

其次，要加快壟斷行業(yè)國有企業(yè)的公司化改革，對國有企業(yè)進(jìn)行規(guī)范的公司制改造，建立規(guī)范的公司治理機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格按照《公司法》的規(guī)定設(shè)立股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，明確各自的權(quán)利和責(zé)任，處理好董事會(huì)和經(jīng)理層的關(guān)系，建立起規(guī)范的法人治理機(jī)構(gòu)。通過人事制度、分配制度等的改革，建立有效的高層經(jīng)理人員的激勵(lì)與約束機(jī)構(gòu)。全面推行合同制，建立“雙向選擇”、職工能進(jìn)能出的勞動(dòng)制度和獎(jiǎng)勤罰懶、多勞多得的分配制度。大型集團(tuán)公司，必須理順內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、人事關(guān)系和財(cái)務(wù)關(guān)系，形成規(guī)范的母子公司體制和管理方法。

第三，積極推行投資主體多元化，通過引進(jìn)外資和內(nèi)資加快多種形式的產(chǎn)權(quán)制度改革，逐步將大多數(shù)國有獨(dú)資公司改組成股權(quán)多元化或分散化的股份有限公司，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式，并借助于現(xiàn)代資本組織形式及其制度安排，對國有經(jīng)濟(jì)存量和非國有經(jīng)濟(jì)的增量進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)雙贏的局面。

三、積極發(fā)揮公眾參與對壟斷行為的約束作用

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對企業(yè)不再具有直接支配的作用，應(yīng)該充分發(fā)揮市場機(jī)制和公民社會(huì)的力量，使他們充分參與到?jīng)Q策過程中。

第一，完善價(jià)格聽證制度。壟斷行業(yè)的定價(jià)不能完全由企業(yè)自己說了算，政府應(yīng)對其實(shí)施價(jià)格規(guī)制。目前我國對壟斷性行業(yè)的價(jià)格規(guī)制，定價(jià)原則是補(bǔ)償成本加合理利潤。由于價(jià)格規(guī)制面臨著嚴(yán)重的信息不對稱問題，政府很難準(zhǔn)確地審核壟斷企業(yè)成本的真實(shí)性，實(shí)際上就無法對企業(yè)的經(jīng)營成本進(jìn)行嚴(yán)格約束，往往不能有效限制自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格。因此應(yīng)在壟斷行業(yè)建立價(jià)格聽證制度，使壟斷行業(yè)的價(jià)格決策實(shí)現(xiàn)民主和公開化。

第二，借助社團(tuán)組織的力量，約束壟斷行為。消費(fèi)者個(gè)人與強(qiáng)大的壟斷力量進(jìn)行的博弈力量懸殊，必須借助消費(fèi)者協(xié)會(huì)這一社團(tuán)組織與壟斷力量抗衡。

第三，加強(qiáng)輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督是公民參與社會(huì)活動(dòng)、保證社會(huì)公正的不可缺少的手段，它可以起到內(nèi)部監(jiān)督和法律監(jiān)督所起不到的作用。輿論的力量不在于它擁有某種有形的權(quán)力，而在于輿論對輿論客體造成的一種精神方面的道德壓力。

四、加強(qiáng)再分配調(diào)控力度，調(diào)節(jié)壟斷行業(yè)過高收入

在我國，電力、電信、石油、化工、航空、鐵路、供水、供氣等自然壟斷行業(yè)均屬高收入行業(yè)，而這些壟斷行業(yè)企業(yè)的運(yùn)行效率一般都比較低，但其職工收入?yún)s比其他非壟斷行業(yè)的職工收入高出許多。這不僅有悖效率優(yōu)先的市場分配法則，有失社會(huì)公平，而且造成行業(yè)收入差距過大，影響了社會(huì)穩(wěn)定，必須對此進(jìn)行調(diào)節(jié)。

第一，應(yīng)該對壟斷行業(yè)過高的工資加以限制。一是要盡快建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的正常的工資增長機(jī)制，嚴(yán)禁壟斷企業(yè)工資增長幅度高于經(jīng)濟(jì)效益增長幅度。二是要制定企業(yè)工資指導(dǎo)線。政府主管部門應(yīng)明確規(guī)定壟斷行業(yè)企業(yè)職工平均工資年增長幅度不能突破的基準(zhǔn)線，規(guī)范其工資增長。

第二，進(jìn)一步清理整頓工資外收入，規(guī)范收入來源渠道。對壟斷行業(yè)執(zhí)行國家勞動(dòng)工資政策情況建立定期檢查和不定期抽查制度。凈化工資列支渠道，除國家政策允許項(xiàng)目外，不得在工資總額以外列支其他工資性收入。整頓壟斷行業(yè)工資秩序，建立陽光制度，規(guī)范制度內(nèi)的，取消制度外的，實(shí)行“同職同酬、同城同酬”；推行職務(wù)消費(fèi)貨幣化，實(shí)行暗補(bǔ)改明補(bǔ)；改革福利制度，并逐步縮小福利的范圍，使福利貨幣化和透明化。

第三，積極運(yùn)用稅收手段，調(diào)節(jié)收入水平。依法對高收入者征收個(gè)人所得稅。為進(jìn)一步加強(qiáng)個(gè)人所得稅對收入分配的調(diào)節(jié)力度，要繼續(xù)加強(qiáng)調(diào)查研究和基礎(chǔ)工作，進(jìn)一步摸清高收入和高收入個(gè)人的基本情況；要建立重點(diǎn)納稅人納稅檔案，對其實(shí)行跟蹤管理．要進(jìn)一步加強(qiáng)對高收入行業(yè)和個(gè)人的專項(xiàng)檢查，嚴(yán)厲打擊涉稅違法犯罪行為；要進(jìn)一步完善申報(bào)收入制度，建立納稅人和扣繳義務(wù)人編碼制度；要進(jìn)一步強(qiáng)化高收入行業(yè)的代扣代繳工作，針對一些高收入者征管的漏洞，制定堵塞漏洞的措施；對采取偽造、變造、隱匿、擅自銷毀帳簿和記賬憑證、在帳簿中多列支出或少列收入，或者進(jìn)行虛假的納稅申報(bào)手段、不繳或少繳應(yīng)納稅款的行為，要依法嚴(yán)厲打擊。此外，可通過開征財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)予稅和社會(huì)保障稅等稅種來縮小財(cái)產(chǎn)分布上的差距。對不同地區(qū)之間的工資應(yīng)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，將發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)的工資差距控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)。

第四，運(yùn)用教育政策、勞動(dòng)力流動(dòng)政策等努力解決機(jī)會(huì)平等的問題。國家應(yīng)普及教育，完善正規(guī)教育、成人教育、在職教育、在職培訓(xùn)，使公民享有均等的受教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)，盡可能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者自身素質(zhì)初始條件均等化。要建立全國統(tǒng)一開放的勞動(dòng)力市場，提供公平的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加居民在大城市與中小城市之間，城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間，壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)就業(yè)的自由度，促進(jìn)勞動(dòng)力要素合理流動(dòng)。

五、制定和修改相關(guān)法規(guī)，保障自由公平的市場競爭

要保證市場經(jīng)濟(jì)的健康、有序、高效率發(fā)展，必須建立自由、公平的市場競爭秩序。建立和完善各項(xiàng)有關(guān)法律法規(guī)，特別是盡快制定和頒發(fā)反壟斷法律制度顯得尤為重要。

如何界定壟斷，關(guān)系到反壟斷法的調(diào)整范圍：一是世界各國現(xiàn)行反壟斷法；二是壟斷概念的形成，在各國(地區(qū))有不同的側(cè)重點(diǎn)，不要盲目模仿，也不要隨意搬用；三是壟斷定義因國家不同而不同，甚至一個(gè)國家內(nèi)也會(huì)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同而不同。國際上反壟斷法通常都會(huì)有一些“適用除外”規(guī)定，建立中國反壟斷法的適用除外制度參考國際上的有關(guān)規(guī)定，同時(shí)在中國境外發(fā)生的對中國境內(nèi)市場競爭產(chǎn)生限制或者影響的行為，也應(yīng)適用反壟斷法。

各國為有效實(shí)施反壟斷法，均設(shè)立了獨(dú)立權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。考慮到反壟斷執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和獨(dú)立性的需要，應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家在反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置上的經(jīng)驗(yàn)，建立我國的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并應(yīng)在執(zhí)法權(quán)限及程序等方面滿足反壟斷調(diào)查的要求。

(作者單位：中共安順市委黨校)

責(zé)任編輯：張德明