我國自然壟斷行業(yè)市場化改革途徑探析

繼續(xù)推進自然壟斷行業(yè)改革，是黨的十六大提出的一項重要任務。推進自然壟斷行業(yè)的市場化改革必須逐步放松政府規(guī)制，引入競爭機制，加快立法進程，完善反壟斷的法律制度。

一、放松政府規(guī)制、引入競爭

借鑒國際經驗，我國自然壟斷行業(yè)放松規(guī)制、引入競爭應抓好以下幾方面：

1、分拆。把自然壟斷企業(yè)分解成數家，破除其壟斷地位。首先可采取橫縱雙向分拆的方式把自然壟斷企業(yè)分解成幾部分，在一定程度上破除壟斷結構。一是橫向分拆，即按區(qū)域形成將壟斷企業(yè)分為幾個地區(qū)性企業(yè)，強化區(qū)域間競爭，使特定地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)企業(yè)成就的刺激下提高自己內部的效率。二是縱向分拆，即從各壟斷行業(yè)本身的特點出發(fā)，將原來獨家壟斷企業(yè)的經營環(huán)節(jié)徹底分開，將其重組成能夠在相同業(yè)務領域開展競爭的公司，形成競爭的市場格局。需要指出的是，分拆雖然有利于競爭，但不能盲目推行，因為，一方面，我國尚處于體制轉軌階段，競爭的市場規(guī)則尚未完全建立起來，政企同盟還不同程度地存在著，分拆式改革易使獨家壟斷走向寡頭壟斷，消費者得到的實惠仍然有限。另一方面，我國加人WTO后，市場競爭日益激烈，而我們的競爭對手更多的是大型跨國公司。如果我們不在如何增強自身核心競爭力上下功夫，僅僅忙于算計如何分拆多，肯定會影響我國的國際競爭力。

2、放開。放寬市場準人，培育競爭環(huán)境是醫(yī)治壟斷企業(yè)創(chuàng)新動力不足、效率低下的一劑良藥。一要合理界定自然壟斷和競爭性之間的邊界，將特定自然壟斷部門的壟斷環(huán)節(jié)與潛在競爭環(huán)節(jié)分離，打破“縱向一體化”。二要打破國有經濟一統(tǒng)天下的所有制結構，逐步對民間資本、外資開放某些自然壟斷領域。

3、改革。一是改革政府規(guī)制體制，做到規(guī)制方式多樣化、規(guī)制機構獨立化、規(guī)制過程法治化。改進政府規(guī)制方式，更多的運用激勵性規(guī)制方式，提高規(guī)制效率。二是改革企業(yè)體制。行政性公司能拆的要拆，不能拆的也要完全同原部門脫鉤。加快壟斷行業(yè)國有企業(yè)的公司化改革。要盡快分離目前存在于某些國有企業(yè)中的行政性職能，以維護公平的市場經濟環(huán)境。要通過引進外資和民間資本，加快多種形式的產權制度改革，逐步將大多數國有獨資公司改造成股份有限公司。

二、深化改革，重構國有企業(yè)體制

在計劃經濟體制下，我國的自然壟斷行業(yè)都是直接由國家經營的。在社會主義市場經濟條件下，放寬市場準人，打破自然壟斷行業(yè)國有經濟一家獨大的格局是自然壟斷行業(yè)改革的大勢所趨。但是，從長遠來看，國有經濟在自然壟斷領域的存在也將是長期的，國有經濟不宜全面退出自然壟斷領域。

首先，長期以來我國自然壟斷部門國有企業(yè)運營最突出的特點是政企不分。政府主管機構集雙重身份于一身，既是行業(yè)的規(guī)制者，又是企業(yè)的直接運營者。因此，政企分離改革是國有企業(yè)改革的第一步。要將政府主管部門與企業(yè)分離，政府主管部門不再直接參與企業(yè)的經營管理，企業(yè)的所有者職能由政府相關部門行使。要盡快分離目前存在于某些國有企業(yè)中的行政性職能，如行業(yè)規(guī)劃、結構調整、整頓市場經濟秩序及安全、環(huán)保的技術監(jiān)督等職能。

其次，要加快壟斷行業(yè)國有企業(yè)的公司化改革，對國有企業(yè)進行規(guī)范的公司制改造，建立規(guī)范的公司治理機構。嚴格按照《公司法》的規(guī)定設立股東大會、董事會、監(jiān)事會，明確各自的權利和責任，處理好董事會和經理層的關系，建立起規(guī)范的法人治理機構。通過人事制度、分配制度等的改革，建立有效的高層經理人員的激勵與約束機構。全面推行合同制，建立“雙向選擇”、職工能進能出的勞動制度和獎勤罰懶、多勞多得的分配制度。大型集團公司，必須理順內部的產權關系、人事關系和財務關系，形成規(guī)范的母子公司體制和管理方法。

第三，積極推行投資主體多元化，通過引進外資和內資加快多種形式的產權制度改革，逐步將大多數國有獨資公司改組成股權多元化或分散化的股份有限公司，使股份制成為公有制的主要實現形式，并借助于現代資本組織形式及其制度安排，對國有經濟存量和非國有經濟的增量進行整合，實現雙贏的局面。

三、積極發(fā)揮公眾參與對壟斷行為的約束作用

在市場經濟條件下，政府對企業(yè)不再具有直接支配的作用，應該充分發(fā)揮市場機制和公民社會的力量，使他們充分參與到決策過程中。

第一，完善價格聽證制度。壟斷行業(yè)的定價不能完全由企業(yè)自己說了算，政府應對其實施價格規(guī)制。目前我國對壟斷性行業(yè)的價格規(guī)制，定價原則是補償成本加合理利潤。由于價格規(guī)制面臨著嚴重的信息不對稱問題，政府很難準確地審核壟斷企業(yè)成本的真實性，實際上就無法對企業(yè)的經營成本進行嚴格約束，往往不能有效限制自然壟斷行業(yè)產品和服務的價格。因此應在壟斷行業(yè)建立價格聽證制度，使壟斷行業(yè)的價格決策實現民主和公開化。

第二，借助社團組織的力量，約束壟斷行為。消費者個人與強大的壟斷力量進行的博弈力量懸殊，必須借助消費者協(xié)會這一社團組織與壟斷力量抗衡。

第三，加強輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督是公民參與社會活動、保證社會公正的不可缺少的手段，它可以起到內部監(jiān)督和法律監(jiān)督所起不到的作用。輿論的力量不在于它擁有某種有形的權力，而在于輿論對輿論客體造成的一種精神方面的道德壓力。

四、加強再分配調控力度，調節(jié)壟斷行業(yè)過高收入

在我國，電力、電信、石油、化工、航空、鐵路、供水、供氣等自然壟斷行業(yè)均屬高收入行業(yè)，而這些壟斷行業(yè)企業(yè)的運行效率一般都比較低，但其職工收入卻比其他非壟斷行業(yè)的職工收入高出許多。這不僅有悖效率優(yōu)先的市場分配法則，有失社會公平，而且造成行業(yè)收入差距過大，影響了社會穩(wěn)定，必須對此進行調節(jié)。

第一，應該對壟斷行業(yè)過高的工資加以限制。一是要盡快建立與經濟發(fā)展水平相適應的正常的工資增長機制，嚴禁壟斷企業(yè)工資增長幅度高于經濟效益增長幅度。二是要制定企業(yè)工資指導線。政府主管部門應明確規(guī)定壟斷行業(yè)企業(yè)職工平均工資年增長幅度不能突破的基準線，規(guī)范其工資增長。

第二，進一步清理整頓工資外收入，規(guī)范收入來源渠道。對壟斷行業(yè)執(zhí)行國家勞動工資政策情況建立定期檢查和不定期抽查制度。凈化工資列支渠道，除國家政策允許項目外，不得在工資總額以外列支其他工資性收入。整頓壟斷行業(yè)工資秩序，建立陽光制度，規(guī)范制度內的，取消制度外的，實行“同職同酬、同城同酬”；推行職務消費貨幣化，實行暗補改明補；改革福利制度，并逐步縮小福利的范圍，使福利貨幣化和透明化。

第三，積極運用稅收手段，調節(jié)收入水平。依法對高收入者征收個人所得稅。為進一步加強個人所得稅對收入分配的調節(jié)力度，要繼續(xù)加強調查研究和基礎工作，進一步摸清高收入和高收入個人的基本情況；要建立重點納稅人納稅檔案，對其實行跟蹤管理．要進一步加強對高收入行業(yè)和個人的專項檢查，嚴厲打擊涉稅違法犯罪行為；要進一步完善申報收入制度，建立納稅人和扣繳義務人編碼制度；要進一步強化高收入行業(yè)的代扣代繳工作，針對一些高收入者征管的漏洞，制定堵塞漏洞的措施；對采取偽造、變造、隱匿、擅自銷毀帳簿和記賬憑證、在帳簿中多列支出或少列收入，或者進行虛假的納稅申報手段、不繳或少繳應納稅款的行為，要依法嚴厲打擊。此外，可通過開征財產稅、遺產稅、贈予稅和社會保障稅等稅種來縮小財產分布上的差距。對不同地區(qū)之間的工資應加強宏觀調控，將發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)的工資差距控制在一個合理的范圍內。

第四，運用教育政策、勞動力流動政策等努力解決機會平等的問題。國家應普及教育，完善正規(guī)教育、成人教育、在職教育、在職培訓，使公民享有均等的受教育的權利和機會，盡可能實現勞動者自身素質初始條件均等化。要建立全國統(tǒng)一開放的勞動力市場，提供公平的就業(yè)機會，增加居民在大城市與中小城市之間，城鎮(zhèn)與農村之間，壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)就業(yè)的自由度，促進勞動力要素合理流動。

五、制定和修改相關法規(guī)，保障自由公平的市場競爭

要保證市場經濟的健康、有序、高效率發(fā)展，必須建立自由、公平的市場競爭秩序。建立和完善各項有關法律法規(guī)，特別是盡快制定和頒發(fā)反壟斷法律制度顯得尤為重要。

如何界定壟斷，關系到反壟斷法的調整范圍：一是世界各國現行反壟斷法；二是壟斷概念的形成，在各國(地區(qū))有不同的側重點，不要盲目模仿，也不要隨意搬用；三是壟斷定義因國家不同而不同，甚至一個國家內也會因經濟發(fā)展階段的不同而不同。國際上反壟斷法通常都會有一些“適用除外”規(guī)定，建立中國反壟斷法的適用除外制度參考國際上的有關規(guī)定，同時在中國境外發(fā)生的對中國境內市場競爭產生限制或者影響的行為，也應適用反壟斷法。

各國為有效實施反壟斷法，均設立了獨立權威的反壟斷執(zhí)法機關。考慮到反壟斷執(zhí)法的統(tǒng)一性、權威性和獨立性的需要，應當借鑒發(fā)達國家在反壟斷執(zhí)法機關設置上的經驗，建立我國的反壟斷執(zhí)法機構，并應在執(zhí)法權限及程序等方面滿足反壟斷調查的要求。

(作者單位：中共安順市委黨校)

責任編輯：張德明