后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期鄉(xiāng)村債權(quán)債務(wù)的思考

今年是我國全面取消農(nóng)業(yè)稅的開局之年。這意味著：延續(xù)了兩千多年的這一古老稅種要徹底退出歷史舞臺(tái)，中國從此跨過了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的又一里程碑，進(jìn)入了后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期，廣大農(nóng)村將進(jìn)一步走向繁榮和諧的發(fā)展道路，農(nóng)民生活將更加安康富裕。但另一方面，取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村兩級(jí)機(jī)構(gòu)卻陷入另一種困境一一鄉(xiāng)村債權(quán)債務(wù)成為一個(gè)難以破解的難題。農(nóng)業(yè)稅取消后，隨著土地、林產(chǎn)等一些項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)力上移，鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政收入銳減，經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，哪有錢來還債?據(jù)我省某貧困縣稅改辦去年9月對(duì)全縣調(diào)查摸底，截止2005年6月30，全縣鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)高達(dá)26490萬元，其中鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)14690萬元，占55％，村級(jí)債務(wù)11800萬元，占45％，鄉(xiāng)村兩級(jí)債權(quán)、債務(wù)相抵，凈債務(wù)仍高達(dá)13596萬元。且舊債未了，新的債務(wù)又在不斷攀升。

鄉(xiāng)村債權(quán)債務(wù)問題不斷惡化基層政治生態(tài)環(huán)境，影響了農(nóng)村和諧發(fā)展。一是嚴(yán)重影響到基層政權(quán)的有效運(yùn)行。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府是國家最基層的政權(quán)組織，村委會(huì)雖然不是一級(jí)政府，卻是國家政權(quán)的“神經(jīng)末梢”，起到聯(lián)系政府與廣大村民的“橋梁”和“紐帶”作用。積重難返的鄉(xiāng)村債權(quán)債務(wù)引發(fā)了許多糾紛，滋長了信任危機(jī)，不斷摧垮著這股“橋梁”和“紐帶”，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟(jì)功能：首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作熱情受挫，許多干部對(duì)工作信心不足，感到“前途無望”，村干部更是“撂擔(dān)子”，有的辭職專心于家庭副業(yè)，有的外出務(wù)工一走了之，只有少數(shù)村干部擔(dān)心自己在農(nóng)業(yè)稅時(shí)期為完成上級(jí)任務(wù)墊付的款項(xiàng)和多年應(yīng)得工資補(bǔ)貼會(huì)“泡湯”，而欲罷不能，得過且過；其次是鄉(xiāng)村組織的公信力和權(quán)威性不斷下降。在持久的討債過程中，村民對(duì)政府和干部逐漸不相信，致使許多公益性事務(wù)難以正常開展，干部底氣不足，對(duì)村民或債權(quán)人某些不當(dāng)行為睜只眼閉只眼，這樣使得農(nóng)村的政治生態(tài)不斷惡化，產(chǎn)生鄉(xiāng)村執(zhí)政相對(duì)消極、疲軟的現(xiàn)象。二是嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。由于大多數(shù)涉農(nóng)尾欠的債務(wù)人是農(nóng)村的“釘子戶”、困難戶，債務(wù)的形成也是多年累積的陳年老債，加上當(dāng)前國家的支農(nóng)力度不斷加大，取消農(nóng)業(yè)稅并實(shí)行農(nóng)業(yè)直補(bǔ)，債務(wù)人自覺履行債務(wù)的積極性不斷下降。另一方面，由于鄉(xiāng)村兩級(jí)經(jīng)濟(jì)困難，履行債務(wù)的信用度不斷下跌，失去耐心的債權(quán)人往往采取極端方式取債：或糾集眾人圍攻鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)，或集體上訪給鄉(xiāng)村示威加壓，或訴至法院使一些村干部受拘押，爾后又引發(fā)村干部家屬上訪鬧事……如此惡性循環(huán)，消耗了大量人力、物力和精力，嚴(yán)重影響了農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。以上述貧困縣為例，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，稅費(fèi)改革后因鄉(xiāng)村債務(wù)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)糾紛案件和民事案件比稅改前大大增加，自2001年起以年均10％－20％的速度增加案發(fā)數(shù)。據(jù)此分析，取消農(nóng)業(yè)稅后這類案件還會(huì)以更猛的勢(shì)頭攀升。三是影響了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)涵蓋了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境改善、文化進(jìn)步等方方面面，沉重的鄉(xiāng)村債務(wù)使這項(xiàng)工程受阻。首先鄉(xiāng)村兩級(jí)經(jīng)濟(jì)捉襟見肘，許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以及時(shí)進(jìn)行，不少項(xiàng)目因征地、拆遷補(bǔ)償款不能及時(shí)發(fā)放而致使村民阻梗鬧事，許多急待完善和解決的生產(chǎn)性、公益性事業(yè)因此擱淺，如道路橋梁建設(shè)和維護(hù)、農(nóng)田水利沒施建設(shè)、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等都因此受到影響。其次是改善農(nóng)民生活的許多難題不能盡快解決，如鄉(xiāng)村文化陣地建設(shè)，農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)民知識(shí)化工程、農(nóng)民看病難就醫(yī)貴等問題。由于新農(nóng)村建設(shè)以農(nóng)民為主體，政府資金投入有限，所以鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)已影響到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

鄉(xiāng)村兩級(jí)債權(quán)債務(wù)的形成大致可分為五個(gè)原因：一是超負(fù)荷的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如農(nóng)村教育、衛(wèi)生、農(nóng)田水利建設(shè)等方面的投資；二是應(yīng)付未付的村干部和其他受雇人員工資及墊付款；三是行政日常開支，包括招待費(fèi)、訂閱報(bào)刊雜志、會(huì)務(wù)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)等非生產(chǎn)性開支造成的負(fù)債；四是各類達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)開支造成的負(fù)債，如一些鄉(xiāng)村為了出政績，盲目上新項(xiàng)目，寅吃卯糧，留下巨額虧空；五是涉農(nóng)拖欠款，這部分實(shí)為鄉(xiāng)村對(duì)農(nóng)民的債權(quán)，以上述貧困縣為例，其比例約占債務(wù)總額的一半以上。

后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期，應(yīng)怎樣理順鄉(xiāng)村債權(quán)債務(wù)關(guān)系，化解債務(wù)難題呢?

第一，要采用法律手段強(qiáng)力清收。后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期政府向農(nóng)民要錢要物的途徑已不存在，農(nóng)業(yè)直補(bǔ)款項(xiàng)又直接進(jìn)入農(nóng)民帳戶，禁止截留。這些惠農(nóng)政策容易給農(nóng)民這樣一個(gè)錯(cuò)誤信息——涉農(nóng)尾欠可能就此一筆勾銷。許多債務(wù)人抱著這樣的心態(tài)等待觀望，有錢也不還。為此法律介入鄉(xiāng)村債權(quán)債務(wù)很有必要，具體操作如下：一是依法登記債權(quán)債務(wù)，與債務(wù)人約定清繳時(shí)間，特別是對(duì)一些10年8年的老欠，要耐心作說服工作，續(xù)補(bǔ)欠條，約定還債時(shí)間，因?yàn)槊袷录m紛訴訟的時(shí)效僅為2年。二是恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用法律技術(shù)，對(duì)許多“三角債”，可以協(xié)議抵消或混同，徹底消滅這部分債權(quán)債務(wù)關(guān)系；有些債務(wù)可在協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行轉(zhuǎn)移，把可收應(yīng)付的款項(xiàng)轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶親戚朋友之中，并寫下合同，實(shí)現(xiàn)債權(quán)債務(wù)依法轉(zhuǎn)讓與承受。三是靈活地實(shí)現(xiàn)強(qiáng)力清收。結(jié)合當(dāng)前“八個(gè)為榮，八個(gè)為恥“的社會(huì)主義榮辱觀教育，道德感化與法律強(qiáng)制手段并用，在農(nóng)村營造”欠債可恥”的氛圍，對(duì)債務(wù)人先行說服還債，不通就起訴至法院，用法律強(qiáng)制手段達(dá)到清欠目的；對(duì)一些絕對(duì)貧困戶、極低收人群體的債務(wù)，可建立免除制度，依一定標(biāo)準(zhǔn)，凡符合條件的經(jīng)上級(jí)審批，予以核銷，體現(xiàn)黨關(guān)注民生的政策，也可消除其他有能力清償?shù)霓r(nóng)戶等待觀望的僥幸心理。

第二、要爭取外援。一是爭取國家?guī)椭€債。從鄉(xiāng)村債務(wù)形成的方式來看，有一部分是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資造成的，如開辦學(xué)校、農(nóng)田水利、道路交通等建設(shè)，這一部分債務(wù)惠及國家，理應(yīng)由國家?guī)椭€債。這一做法有其可行性：據(jù)對(duì)上述貧困縣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，這類項(xiàng)債務(wù)雖然高達(dá)4228萬元(其中用于學(xué)校建設(shè)700萬元、道路建設(shè)1636萬元、飲水工程973萬元)，卻僅占全縣當(dāng)年財(cái)政收入的1％弱，推而廣之，全國在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所負(fù)債務(wù)也不會(huì)超過全國財(cái)政收入的1％，國家有能力免除占稅收總收入2％的農(nóng)業(yè)稅就應(yīng)該有能力補(bǔ)填這個(gè)債務(wù)窟窿。具體操作可以是：在審計(jì)部門介入這些項(xiàng)目的審計(jì)核查以后，對(duì)正當(dāng)?shù)目铐?xiàng)可從轉(zhuǎn)移支付的款項(xiàng)中開支，或拔專款清償，不合理部分由債權(quán)人與經(jīng)手人協(xié)商，該免除的就得免除，不能免除的部分掛帳止息。二是爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)幫助還債。對(duì)那些為開辦企業(yè)而投資所負(fù)的債務(wù)，由企業(yè)、經(jīng)手人、債務(wù)人三方共同協(xié)商，或請(qǐng)律師介入，就合理部分轉(zhuǎn)移到企業(yè)，如果企業(yè)已經(jīng)承包的，拍賣企業(yè)財(cái)產(chǎn)以還債，不足以償還就申請(qǐng)企業(yè)破產(chǎn)，以破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)清償；如果企業(yè)被兼并或轉(zhuǎn)制的，就依法由新主體概括承受這些債權(quán)債務(wù)；如果企業(yè)已經(jīng)拍賣，就要實(shí)行拍賣款項(xiàng)追蹤，以拍賣款清償。總之不與鄉(xiāng)村其他債務(wù)混為一談。三是爭取債權(quán)人免除不合理的高利息。為應(yīng)一時(shí)之急，鄉(xiāng)村組織有時(shí)向私人貸款，利息往往高出銀行同期利息許多倍，有的年載已久，以息轉(zhuǎn)本，債務(wù)像滾雪球般不斷增大。對(duì)這些債務(wù)，應(yīng)以《合同法》為依據(jù)，剝離息轉(zhuǎn)本的部分，正當(dāng)利息控制在銀行同期利息的二倍以下。為增強(qiáng)鄉(xiāng)村還債能力，可以動(dòng)員債權(quán)人免除利息。

第三、要增收節(jié)支。一是要嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院辦公廳《關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問題的通知》的規(guī)定，完善制度，鎖定債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得直接辦企業(yè)，不得采取由施工企業(yè)墊支等手段上項(xiàng)目；嚴(yán)禁鄉(xiāng)村以任何名義為企業(yè)、個(gè)人或其他組織借(貸)款提供擔(dān)保和抵押；嚴(yán)禁舉債發(fā)放干部職工工資和解決公用經(jīng)費(fèi)不足；嚴(yán)禁以村集體或個(gè)人名義借債、貸款用于墊付各種稅費(fèi)和村級(jí)支出。鄉(xiāng)村確需舉借新債的，必須充分考慮償債能力并嚴(yán)格履行規(guī)定程序，報(bào)上一級(jí)人民政府審核批準(zhǔn)后方可實(shí)施。對(duì)違規(guī)者按照“誰借債、誰簽字、誰償還”的原則，由簽字人負(fù)責(zé)償還，并給予嚴(yán)厲處分。二是要注重盤活資產(chǎn)增加鄉(xiāng)村收入。對(duì)村集體擁有的企業(yè)、基地、閑置房產(chǎn)和“四荒”等資源，經(jīng)村民代表會(huì)議討論，進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)界定，可采取拍賣、租賃、承包等形式，綜合開發(fā)利用，盤活存量資產(chǎn)，籌集資金用于償還村組債務(wù)。三是要發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)還債能力。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，充分利用政策資源、實(shí)物資源、比較優(yōu)勢(shì)，因地制宜，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增強(qiáng)還債能力；加大招商引資力度，利用外來資金發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)；對(duì)鄉(xiāng)村引進(jìn)或興辦的各類招商引資和民營經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，所形成的稅收留成部分，由縣級(jí)財(cái)政按一定比例返還鄉(xiāng)村，用于償還債務(wù)。