縣鄉財政面臨的困難及對策

南城縣位于贛中東部，是一個擁有31萬人口、38萬畝山林、25．4萬畝耕地的農業縣。轄12個鄉鎮、150個行政村，農業人口24萬人。稅改前，農業稅377萬元、特產稅862萬元，占全縣財政收入的15．63％、占地方本級收入的19．53％，是一個典型的“農業大縣、工業小縣、經濟弱縣、財政窮縣”。近年來，南城縣加快以工業為主體財源的建設，2004年財政收入首次突破l億元，達10860萬元，比上年增長14．70％，其中地方本級收入7573萬元，比上年增長6．84％。盡管財政收入有較大增長，但支出擴張壓力重負，縣鄉仍面臨著財政窘迫困擾。

一、當前縣鄉財政運行現狀

1、增收步伐緩慢，征收總量不足。首先，從財政收入總量看，年均增長10．82％，遠遠低于全省平均增幅15％左右的速度。其次，從財政收入占GDP比重來看，2000年占6．15％，2004年只占6．69％，遠遠低于全省平均9．71％的水平。再次，從區域比較看，全省99個縣市區財政收入過億元的就達72個，南城縣才剛剛跨入億元縣，在全省仍處在較后的位置。

2、稅源結構欠佳，地方收入緩慢。一是稅收入占財政收入的比重，2000年比重為66．4％，2004年為60．08％；工商稅收占財政收入的比重，2000年比重為41．29％，2004年為45．57％，農業稅次在2004年還占到整個財政收入的12．30％。二是營業稅所占比重下降，在工商稅收中，我縣占主導地位的稅種是營業稅，2004年占工商稅收的67．85％，其中車輛營業稅占整個營業稅的17．87％。三是縣鄉可用財力增長緩慢，2000年地方一般預算收入5746萬元，2004年為7573萬元，年均增長7．15％，低于財政收入年均增長10．82％的水平。

3、財政支出快速增長，收支矛盾十分突出?？h鄉財政雖有一定的增長，但收入質量不高、可用財力少，而且增幅普遍低于財政支出增長水平，本級財政明顯收不抵支。從南城縣鄉財政收支情況來看，2004年財政支出總額為20127萬元，與2000年比年均增長23．9％，而地方財政收入只有7573萬元，年均增長7．15％；2004年鄉鎮一般預算地方級收入2766萬元，呈下降趨勢，但其支出卻達5683萬元，年均增長18．13％?？h鄉本級財政自給能力較差，依賴程度高，縣鄉政府低水運轉，少數鄉鎮工資也難以正常發放。

4、鄉鎮主體財源萎縮，稅源向縣本級轉移。從對全縣12個鄉鎮的調查情況來看，鄉鎮主體稅源為農業稅、營業稅(車輛營業稅)。農業特產稅和農業稅的取消，使鄉鎮主體稅源逐步縮小。2004年縣地方財政收入之所以比上年增長了6．84％，主要得益于縣本級收入的快速增長，鄉鎮一般預算地方級收入則比上年減少20．45％。稅收的增長已由鄉鎮向縣本級轉移。

二、縣鄉財政困難的成因

第一、經濟基礎薄弱制約了地方財政收入的增長。農業是南城縣的重頭戲，在國家推行聯產承包責任制后，農業基礎設施建設投入嚴重不足，致使農民增收難度大，成本高，同時也影響了農民產業結構調整步伐。縣鄉工業基礎也相當薄弱，原有國有工業企業缺乏規模經濟，也均已完成改制，效益不明顯；大部分鄉鎮工業企業是“空殼”，破產、停產或半停產，經濟效益十分低下；新上工業企業尚處起步階段。基礎條件薄弱，成為該縣經濟發展的瓶頸。

第二、財政供養人數失控造成財政剛性支出增長居高不下。盡管南城縣采取了力度空前的鄉鎮機構改革，但供養人員仍達12875人，占全縣總人口的4．2％，每萬人財政供養人口為421人，特別是教師隊伍龐大，教師人員已達4808人，占財政供養人數大頭。一年光人頭費剛性支出就達12000即多萬元，僅人員經費支出這一項就使基層財政不堪重負。目前，我縣還有許多洛資政策不能到位，省規定的菜籃子補助、中餐補助共370元／人沒有實行，部分鄉鎮干部職工正常工資進檔、晉級也只能落實在表格上，不能兌現。吃飯時政不夠吃飯。

第三、政策性與法定支出快速增長加重了地方財政支出壓力。如政策性增資，地方承擔的28％部分，遠遠超過了地方財力的增長；財政對農業、科技、教育的投入必須高于經常性財政收入的增長；有關部門如政法、計劃生育、黨報黨刊的征訂等，對縣鄉政府也有具體的規定，有的甚至還實行一票否決制；扶貧、教育、農業等一些投資項目也要求地方必須配套資金等等。在縣鄉財力非常有限的情況下，財政基本上處在疲于應付的狀態。

第四、財政體制不完善影響了地方財力的分配格局。一方面收入上移，縣鄉財政成為層層集中財力的對象。分稅制財政體制將主體稅種(如增值稅、所得稅)劃為共享稅，財政收入增量的絕大部分被上級財政拿走。另一方面支出下移，縣鄉財政支出責任不斷加大。一些應由中央、省里辦的事轉移給基層，如基礎教育。與此同時，計劃生育、社會治安、農村基礎設施、城鎮社會保障等也都是剛性任務、硬性指標，這些事所需支出基數大、欠帳多、壓縮難，從而形成了基層財政財力與事權的極不對稱。

第五、政府債務負擔沉重加劇了財政資金調度的困難。南城縣鄉財政的債務主要有財政周轉金、世行貸款、國債轉貸資金、農業綜合開發、農村“兩會”借款等共十多個項目。目前全縣財政債務達34134萬元，相當于2004年地方財政收入的3倍，每年財政歸還上級借款及償還債務支出均逾1000萬元，使本已收不抵支的財政雪上加霜。

三、緩解縣鄉財政困難的對策

1、從財政體制上尋找著力點解困。一是按照全面發展的總體思路，因地制宜，根據不同地區實行不同的稅收分享比例。全國劃為東部、中部、西部三區域，中西部地區經濟相對滯后，對其增值稅、所得稅分享比例，中央應由75％大幅度下降，使分享的稅收地方占大頭。對分稅制體制下所核定的稅收返還基數，也應根據現有增值稅和所得稅規模適當調整，體現“傾斜”政策，讓地方積聚財力，促進中央與地方共同繁榮和發展。二是調整轉移支付結構。目前一般性轉移支付占中央轉移支付總量的20％左右，因此要擴大一般性轉移支付規模，增加地方可支配財力。在確保轉移支付總量的前提下，縮小專項經費補助范圍，重點轉向義務教育、社會保障和環境保護等公益性項目上來，盡量減少地方配套資金投入。三是合理界定中央和地方的事權，以事權定財權。地方政府負擔的本區域范圍內的公共事業，由地方財政負擔，涉及到國家安全、建設和公共產品的項目，應由中央財政負擔。

2、從法制建設上尋找基本點解困。財政稅收的一切活動都在法律法規的框架內運行。要解決深層次矛盾，必須“有法可依”。首先，調整稅制結構，建立以所得稅為主體的稅收體制，通過稅收調節貧富不均現象。目前預算內資金與預算外資金平分秋色，不僅導致部分單位之間的“貧富不均”，也造成了財政收入的大量流失。車輛養路費、運管費、林業“二金一費”等是預算外的大頭，應用稅制征管。開征新形勢下的“環境保護稅”、完善資源稅。

3、從市場機制上尋找切入點解困。財政債務重有目共睹，但其許多項目造成的債務，有的是在政企不分、行政手段操作的情況下產生的，如新上工業項目，大搞“政績工程”，造成資金呆滯、沉淀。這部分資金應采取市場化運作方式予以解決。有的是由于國家政策性因素造成的，如糧食企業財務掛帳問題、農村合作基金借款問題等等。各項債務在全面清理、核實情況、界定責任、落實歸屬的前提下，能用市場機制解決的，交由市場解決；不能由市場手段多解決的，建議上級財政部門科學指導、果斷決策，切實幫助基層財政擺脫困境，增添活力。

4、從行政改革上尋找結合點解困?？h級財政，80％的財力放在公務活動的人員頭上。要緩解當前財政壓力，必須在加大發展步伐的同時，著力減少財政性支出。對重復機構、超編人員要毫不留情“砍掉”?？茖W配置事業資源，優化事業單位結構，合理調整布局。對學校網點多，教師富余的，則調整網點，根據生員數與教師人員數之比來下員。加快行政單位改革，嚴格控制人員編制。

5、從財源建設上尋找支撐點解困。發展是財源之母。我們應充分利用財政、金融政策的杠桿，引導、服務經濟發展。一是應利用稅率、匯率、利率以及存款準備金、公共市場業務等手段，積極發展一、二、三產業。二是應瞄準國內外市場，把握加入WTO機遇，立足優勢資源、優良產業、優質產品，走高科技生財之路。穩定農業，充分利用財政支農資金，提升產品質量，延長產業鏈，提高農產品的商品率，挖掘農產品附加值，實現農民增收目標；扶持高科技、高稅源的拳頭工業項目，構造主體財源；大力發展流通產業，使地方產品優勢盡快轉化為商品優勢和財源優勢。三是著力培養適用性技術人員。牢固樹立“以人為本”思想，加大中央至地方財政補償力度，建立縣、鄉二級“能人培訓基地”，只要我們創新機制、開拓進取、同心謀業、真抓實干，目前地方財政困難的現狀必將得以改變。