世界銀行兩大支柱發展戰略簡評及對我國經濟的啟示

世界銀行前首席經濟學家尼古拉斯#8226;斯特恩所倡導的“兩大支柱”發展戰略，即通過“改善投資環境”和“賦予人民權力”的方式實現發展和減貧的政策目標，將對世行未來的業務方向和發展中國家的發展政策產生重要影響。世行2004年和2005年度的《世界發展報告》，即《讓服務惠及窮人》和《改善投資環境，促使人人受益》分別討論了“賦予人民權力”（或“促進社會包容”）和“改善投資環境”兩大發展支柱。這標志著“兩大支柱”發展戰略將成為今后世行正式的發展理論。本文將對兩大支柱戰略進行簡評并指出其對我國經濟工作的啟示。

一、兩大支柱發展理論概述

斯特恩提出的兩大支柱發展戰略的邏輯主線是：通過改善投資環境，促進經濟增長，減少貧困；通過賦予人民權力，提高貧困人口參與經濟增長的能力以直接從經濟增長中受益以及直接為弱勢群體提供社會保護。兩大支柱之間存在著互動互促的深層聯系。良好的投資環境能促進增加人民獲得更多機會所需改革的發生，而這些改革將賦予人民創造財富、掌握自我發展的能力。

斯特恩強調私人部門拉動經濟增長的重要性，以及如何賦予貧困人口權力從而促進他們參與經濟增長活動。兩大支柱發展戰略的實質是一個有利于窮人的增長戰略，倡導一種“親貧”的經濟增長，以實現真正的減貧。在此，貧困不僅指傳統的收入貧困，還包括缺乏基本的政治、經濟和社會權力。缺乏基本教育和衛生條件的貧困人口根本不具備脫貧的能力。關注人類發展，如對人類衛生條件和人口壽命、教育和文化、人口規模和結構、性別平等以及社會關系等問題的關注，已逐漸成為發展的中心問題。但發展的最終目的決非僅限于此。對貧困人口而言，消除貧困意味著獲得機會、權力和安全保障。斯特恩強調，發展是要“賦予人民塑造自身生活的能力”。因而，賦予貧困者自我發展、削減貧困的權力和能力既是發展的目的也是發展的手段。

（一）改善投資環境

創造良好的投資環境不僅促進投資增長和經濟發展，而且也是減少貧困的重要因素。斯特恩指出：動態的、良性的投資環境將促進生產效率的持續提高和更有活力的企業經營，從而形成投資增加→經濟增長→貧困減少的良性循環。這是由于好的投資環境能把投資外溢效應和互補性最大化。當投資環境改善時，現存的投資變得更有生產效率，投資回報率隨之增加，企業也更具活力，從而可以吸引到更多的投資而不是投資減少。投資本身帶來的收益可能拉動更多投資，激發與之相關的上游和下游產業的投資增加。這會充分增強投資者的信心并激勵更多的投資者涌入。

中小企業對良好投資環境的需求尤其突出。私人部門不僅是經濟增長的主要動力，而且是貧困人口就業的主要渠道。此外，世界上大多數貧困人口都在包括農場在內的中小企業里工作。通過搞活城鎮和農村的中小企業，政府就可以為貧困人口提供更多的創收機會，并提高其抵御經濟風險的能力。因此，發展私人部門，特別是中小企業對減少貧困至關重要。斯特恩認為，中國20世紀80年代和90年代的成功發展的經驗說明：農業生產率和農村收入的提高往往與非農就業的增加齊頭并進，可以產生極大的減貧效果。

（二）賦予人民權力

由于并非所有的增長都是“親貧”的，斯特恩指出，“改善投資環境→促進經濟增長→減少貧困”這一良性循環并不會自發地形成。發展還必須強調“賦予人民權力”這一支柱。此處賦權的內涵遠遠超越了一般經濟學家所關注的人力資本投資，主要指增加社會包容，即賦予貧困者基本的政治、經濟和社會權力。

對窮人的賦權和投資的重心是在于如何通過提供教育和衛生服務以及增進社會包容來保證貧困人口積極參與到經濟增長和發展活動中。斯特恩強調，對教育、社會保障以及群眾參與機制是第二大支柱中三項重點。首先有文化的勞動力隊伍不僅能在良好的投資環境中不斷提高產出效率，而且還能從經濟增長中獲益從而鞏固減貧的效果。斯特恩還尤其強調提高女性的受教育程度，這將增強婦女參與經濟、決策、管理和政治的能力，并能更深層次地影響到整個經濟和社會的運行。例如，實證研究表明：婦女受教育程度與人口整體健康水平之間存在著非常密切的正相關關系。其次，社會保障被斯特恩認為是賦權的重要組成部分。健全的社會保障能幫助人們在面對經濟動蕩時做出正確的調整或者迅速從經濟沖擊中恢復到正常的生產和生活。一國的對外開放會帶來各方面的變革，正是社會保障使得這些改革更加平穩。第三，參與和融入到各種類型的社會組織中將為貧困者帶來更多的基本政治、經濟和社會權利。

二、兩大支柱發展理論的積極意義和內在缺陷

二戰之后，主流發展經濟學理論經歷了“進口替代工業化理論”、“出口導向型工業化理論”以及世行倡導的以私有化、自由化為基調的經濟結構調整理論等的多次調整。與此同時，人類社會關于發展終極目標的認識也從20世紀70年代的“人類基本需求發展觀”變化為阿瑪蒂亞#8226;森為代表提出的“以人為本”的發展觀。斯特恩在總結過年50多年發展理論研究和政策實踐的基礎上，試圖提出一個新的、適應現實需要的、適用于發展中國家的發展戰略，既包含了許多人類智慧的結晶，也有不少內在的缺陷。

（一）兩大支柱戰略中的積極成份

1.該戰略強調促進經濟增長對于扶貧的基礎性地位。這是對近年來世行形而上學地強調直接扶貧而忽視全面經濟增長觀點的重要修正。

2.該戰略肯定了基礎設施發展對經濟增長的推動作用，認為這是改善投資環境的重要組成部分。這是對世行以往片面強調政策改革等“軟件”建設而忽視基礎設施發展等“硬件”建設作法的一個改進。

3.該戰略論證了教育在改善投資環境、促進社會公平方面的重要作用。特別是婦女和女童教育的重要性，強調普及教育不僅是提高勞動力素質從而改善投資環境的必由之路，而且也是保證貧困人口參與經濟增長并從增長中受益從而擺脫貧困的有效途徑。

4.該戰略提倡通過改善政府治理、實現體制創新的方式促進經濟增長。這對于改進經濟增長質量，提高經濟自我良性循環具有重要意義。

5.該戰略在總結以往經驗教訓的基礎上明確提出國際援助機構應該充分尊重受援國自主把握本國發展道路，制訂符合本國國情的發展戰略。應當說，這種輿論導向對廣大發展中國家掌握加快發展的主動權是有積極影響的。

（二）兩大支柱戰略的內在缺陷

兩大支柱戰略不乏真知灼見，可以成為廣大發展中國家制定政策時的重要參考。但該戰略也有不少內在缺陷，主要表現在以下方面：

1.實現公平的、有利于窮人的增長需要第三大支柱，即建立一個公正、合理的全球經濟治理體系。歷史經驗表明，國際經濟是發展經濟學最容易引起激烈爭論的領域。歷史上，這些爭論主要集中在來自國際貿易和投資的收益如何在發展中國家和發達國家之間公平分配。占統治地位的新古典主義信奉自由市場經濟，主張限制政府干預，推崇貿易和投資自由化。但不少發展經濟學流派認為在發展中國家廣泛存在市場失靈，因此強調政府干預的重要性，認為在發展中國家必須對外國貿易和投資進行干預和調控，以克服市場失靈，促進經濟發展。總的來說，以往的爭論主要是圍繞貿易政策展開，而今后的爭論則將主要圍繞投資、移民和技術轉讓進行。正如在國家范圍內存在市場失靈一樣，在全球層次也存在市場失靈。退一步講，即使經濟全球化能夠實現資源的有效配置，純市場力量主導的全球化絕不能帶來經濟全球化收益的均衡分配。這一點從富國越富、窮國越窮這一簡單事實中可以看得非常清楚。此外，由于經濟全球化是由市場自發力量及新古典放任自由市場經濟理論所主導，各主權國家調控經濟運行的能力大大受到限制，因此，發展中國家的經濟更易受到經濟全球化的沖擊。這一點已為二十世紀九十年代以來的多次金融危機所證實。因此，在全球層次上，改進國際經濟治理，創造一個穩定的外部經濟環境，已成為廣大發展中國家實現經濟增長，減少貧困的必要條件。今人遺憾的是，兩大支柱戰略在強調外部環境重要性、呼吁發達國家增加官方發展援助的時候，不能明確提出改進全球經濟治理，為發展中國家創造一個相對穩定的外部環境，以從根本上在全球層次上抑制自由市場盲目自發的力量，改進全球化收益的公平分配。斯特恩崇尚自由市場經濟，因此很難提出政府干預全球經濟治理的戰略。斯特恩的前任，世行原高級副行長兼首席經濟約瑟夫#8226;斯蒂格里茨也是全球化的支持者，但他卻非常重視經濟全球化治理，在不同場合強調：全球化，如果管理得當，可以成為減少貧困的強大力量。

2.實現公平、有利于窮人的增長需要正確平衡市場和政府的作用，而兩大支柱戰略對這一關系缺乏明確的表述。市場和政府的相對作用自亞當#8226;斯密以來就一直是經濟學家關心的問題，更是不同時期發展經濟學家爭論不休的問題。斯特恩秉承了“小政府就是好政府”的新古典主義觀點，在兩大支柱戰略中把政府作用限制在為私人部門發展創造一個良好的環境以及解決社會公平問題等兩個方面。但從實踐上看，東亞國家在經濟起飛過程中，除了注意為私人部門創造良好的投資環境外，不少政府還直接協調私人投資，甚至充當計劃者和直接投資者的角色，為經濟起飛做出了重要貢獻。這一點世行在其1993年出版的《東亞奇跡：公共政策在經濟增長中的作用》研究報告中也是承認的。

斯特恩斷言：一國經濟越開放，增長就越快。但需要強調的是，從東亞外向型經濟成功的經驗來看，這些國家在實行開放的同時，廣泛使用出口促進、進口限制及包括適度鼓勵壟斷的產業政策，來推動本國經濟發展。或者說，這些經濟體在實行開放的過程中，政府非常注意采取保護手段，提高本國經濟的競爭力，并不是放任市場的自由發展。斯特恩把中國作為以開放推動增長、減少貧困的“成功故事”，但耐人尋味的是，西方市場經濟國家至今仍把中國視做“非市場經濟國家”。

因此，在經濟全球化背景下，特別是在缺乏一個有效的全球經濟治理體系的情況下，主權國家政府如何在促進經濟發展，改善社會公平方面發揮作用，改正市場失靈，彌補市場不足，仍是發展經濟學必須研究的最重要課題。不能確定好政府與市場之間的互補關系，就不能制訂正確的政策來具體構建兩大支柱。

三、兩大支柱發展戰略對我國經濟工作的啟示

按照兩大支柱理論所支持倡導的以人為本的發展觀，賦予貧困人口自身減貧能力是最基本的扶貧方式。這些能力的獲得意味著窮人首先要有機會獲得教育和衛生服務、享受社會保障服務以減少和防范參加經濟活動的風險并有權參與影響自身利益的決策。兩大支柱戰略特別論證、強調了教育的重要性。此外，該戰略指出，社會保障體系是市場經濟的基石。沒有比較完善的社會保障體系，就無法有效參與市場經濟活動，因為這類活動往往是風險與機會并存。總的來說，兩大支柱戰略的政策含義十分清楚：普及教育和衛生服務，建立完善的社會保障體系就是培育和解放生產力。從這種意義上說，兩大支柱戰略對于我國經濟工作的改革與發展具有重要參考價值：

1.要重視為私人投資創造一個良好的環境，廣泛培植稅源，尤其是為中小企業發展創造一個良好的發展環境，增加就業，對我國作為一個人口眾多的國家來說，尤為重要。

2.在繼續大力支持科技興國政策，注重教育、科教投入的同時，應從解放生產力的高度出發，不斷加大社會保障體系的建設力度。

3.從以人為本的發展觀出發，注重為窮人提供公共服務，充分認識到這些投入與貧困地區基礎設施建設投入一樣，也是在通過“造血”的方式進行扶貧。

兩大支柱戰略在發展中國家如何通過自身努力實現經濟增長，消除貧困方面提出了不少有益的建議。該戰略從以人為本的發展觀出發，強調了為貧困人口提供公共服務的重要性。與此同時，我國作為一個改革開放、經濟發展和扶貧開發較為成功的發展中國家，應充分總結自身的經驗，努力實現“千年發展目標”、推動國際社會建立以國際經濟治理為核心的第三大支柱。

(作者單位： 成都理工大學商學院國際商務系 財政部國際司財政部科研所)