構建我國有效政府模式的幾點思考

世界銀行在《1997年世界發展報告:變革世界中的政府》中，正式提出有效政府的概念，并指出“發展是人類所面臨的最重大的挑戰”。而只有有效的政府———而不是小政府才有可能實現經濟的﹑社會的﹑可持續的發展。事實也證明，無論是發達國家還是在發展中國家，關于提高政府有效性的呼聲都愈加強烈。當今，西方各國政府為了擺脫其面臨的合法性危機紛紛進行的行政改革，其目標就是建立一個有效政府。特別像我國這樣一個傳統型的國家，正處于政府職能轉變時期，那么如何提高政府能力、效率和效益，建立適應社會主義市場經濟的有效政府，就顯得尤為突出。

一﹑有效政府的內涵及特點

任何一個實際運行中的政府，都是一種體制﹑一個體系，同時又是一個過程。因此，我們可以這樣來理解有效政府的內涵:它以科學管理﹑行為科學﹑行政生態學與系統權變管理理論﹑新公共行政學以及新公共管理與治理為理論基礎，依據一定的價值觀來構建政府的基本結構和運行機制，注重政府治理的工具理性與價值理性，要求在政府運行的一切主要和次要環節都必須遵循有效性的要求，形成以效率為主導并積極融入政府與市場和公民社會的合作與協同之中的一種政府理念﹑政府形態和政府過程。有效政府有以下三個特點:

(一)靜態價值取向的有效政府

有效政府的“有效性”首先表現在它的靜態的價值取向和組織設計之上，尤指政府存在的價值理性。具體可從三個方面來分析:第一，從政府理念的演變來看，政府理念經歷了由“公共行政———追求公平﹑公正和忠誠”﹑“公共管理———追求效率和效益”到“治道———主張政府只‘掌舵’而不‘劃漿’”，政府行為應以市場為導向，并把以市場為導向的思想應用到管理中，使管理工作規范﹑有序和有效。歸根結底，就是要使政府不斷地適應生態環境發展變化的要求，不斷滿足社會不同的需要，提高政府管理的效率和效益。這也正是古利克所宣稱的“行政科學中最基本的‘善’———效率”。第二，有效政府以實現人性完善與可持續發展為目的性價值，反映著有效政府所追求的希望和理想，處于價值體系的主導地位，是人們關于公共行政的絕對超越指向。有效政府作為工具理性與價值理性的和諧統一體，其價值體系是一個多元共生﹑有機分層的價值金字塔。目的性價值屬于金字塔的頂層，而工具性價值構筑價值金字塔的基座，是有效政府為實現目的性價值應具備的基本屬性。兩者和諧統一于這個有機價值系統之中。第三，具有很高技術效率的有效政府。它應該盡可能采用最先進的組織技術，并吸收相當的高級人才和汲取更多的財力，同時，能夠充分利用組織技術人才，使人力、物力的投資產生最好的效果。

（二）動態的有效政府運作過程

有效政府的有效性不僅僅停留在靜態的價值取向和組織設計之上，還體現在動態的政府運作過程之中。第一，明確政府角色。政府只有知道自己該做和不該做什么，才能確保政府權力運作的有效性。從政府理念和角色演變中，我們可以看出，在市場經濟條件下，政府應當充當宏觀調控器、裁判員、服務員和救生員的角色。而且，在不同的國家、生態環境和民族文化條件下，對這些角色的要求程度是不同的，這些角色的合理搭配和組合是政府有效性的基石。第二，增強政府能力。政府能力取決于所使用的組織技術狀況、政府官員素質的高低、政府能夠得到的社會支持度和政府的財政等諸方面的能力。從某種意義上講，政府能力決定著一個國家和民族經濟發展的動力和水平，在經濟增長中，政府能力已成為一個重要的內生變量。可見不斷提高政府宏觀調控能力，增強政府經濟功能的有效性，才能不斷促進經濟發展。世界銀行副行長施蒂格茨在演講中突出強調了中國政府在財政和稅收方面的收入太低，是影響到政府效能發揮的根本基礎。第三，加強對政府權力的監督機制。公共選擇理論認為政府本身也是經濟人，因此，政治權力必須置于社會監督之下，建立在民主意志之下，才能使之保持公正有效。防范由于監督失效導致的尋租行為所帶來的腐敗現象、資源浪費和管理低效的狀況。為此要加強政府權力監督機制（包括自律機制和他律機制），并使監督法制化，以促使政府行為更規范更有效。

（三）有效政府運作結果的“三化”

第一，行政文化要科學化。行政文化是行政主體在推行公共事務管理過程中形成的行政觀念、行政意識、行政思想、行政道德、行政原則等所形成的復合體。在行政管理過程中，要不斷調整行政文化，使之適應社會生態環境的變化，因為行政文化是一個行政機構的靈魂，直接影響到行政管理的效率和行政管理的成敗。堅持科學的行政文化，奉行有效的價值取向，是我們組織強大的內在動力，它能使效益觀念內化為行政人員的價值追求，從而為行政職能的有效實現提供根本的和首要的保證。要實現行政的有效性，就必須具有與之相應的行政心理模式和行政文化。只要對傳統的行政文化進行揚棄，吐故納新，及時納入新的行政文化體系，才能實現有效的行政和建構一個有效政府。第二，行政組織要法定化和適度化。行政組織法定化不僅是行政組織誕生和發展的前提，而是行政組織有效性發揮的堅實基礎，離開法定化的行政組織，政府功能的有效性實現是不可能的。它的適度化則要求組織結構的設置須符合社會生態環境的要求，數量上要符合要求，質量上要能適應，這是政府功能有效發揮的重要保證。因此，要實現政府行政的有效性，必須實現行政組織的法定化和適度化。

二、構建我國有效政府模式的幾點思考

首先，要轉變政府行政的理念，建立公共服務型的有效政府。在計劃經濟時代，我國是典型的管制型政府。而在目前市場經濟迅速發展和民主政治穩步推進的形勢下，公民、企事業和社會團體成為社會相關領域的主體，政府為他們追求價值，實現價值提供條件。因此，政府的主要職能便是管理社會公共事務，生產公共物品，提供公共服務。各級政府只有樹立民本意識和顧客導向理念，提供優質高效的公共服務，才能滿足社會的公共需求，創造經濟社會發展所必需的良好環境，最終成為社會公共利益的代表。

其次，提高政府效率效益和行政能力，實施科學行政管理，建立效能型的政府。計劃經濟下形成的傳統行政管理體制存在大量的弊端，使得政府成本不斷攀升，工作效能日趨低下。建立效能型政府，它要求政府機構精簡，人員精干；結構合理，職責明晰；公正透明，依法行政；運轉協調，行為規范；求真務實，廉潔自律；誠實守信，改革創新；降低行政成本，提高工作效率。現代行政管理是一種以理性為基礎的科學理念和模式，它要求適應社會生產力發展的客觀需要，按照社會主義市場經濟發展規律，積極應用現代科學技術成果，樹立有效政府的模式和價值取向，有效地進行管理，創造最佳效益，達到國際先進水平。

第三，有效政府應該是民主法治型的有效政府。市場經濟條件下，政府應該集中精力，管理社會公共事務，維護公民的合法權益，加強經濟調節和市場監管，完善社會管理和公共服務，滿足社會的公共需求。

伴隨著我國的政府職能轉型，民主法治行政的價值觀正逐漸被政府和公眾所認可。政府代表社會公共利益，執行社會公共意志，而且要由選民選舉產生，對選民負責，受選民監督。管理社會公共事務還必須做到有法可依，依法辦事。政府機關在執行法律過程中可以制定和執行有關的行政法規和政策，但不得逾越法律為其劃定界限，更不得與法律相抵觸。政府權利依法所授，政府行為于法有據，并受法律的約束和監督。其權力的大小、規模和職能等都由法律和制度予以嚴格明確的規定。

第四，為了適應現代化的高效、快捷、透明的政府管理，有效的政府還應該是網絡化政府。它通過應用信息技術重組政府部門，改善公共服務，實行政務公開，提高民主程度，增強公共參與，加速政府辦公自動化、電子化、網絡化和信息資源的全面共享，最終建成一個面向自我、面向民眾、面向世界的電子化政府。它以信息安全為支撐，以公共服務為導向，目的在于將現在的政府改造成一個精簡、扁平、彈性、創新和高效透明的組織，從而形成了一種完全開放的彈性化的扁平組織結構，以提高政府的效率和透明度。

第五，樹立現代化學習理念，完善學習機制，建立學習型政府。理念指導行動，樹立終身學習理念，變被動學習為主動學習；樹立創新學習理念，在投入體力、智力的同時，還要注意學習活動的創新性、思維性，要善于創新。著力研究新情況、解決新問題，開創新局面，從而達到預期的學習目標。最后，樹立團隊學習的理念。團隊的精誠合作有利于組織愿景的共享、組織能力的整合進而激發整體的智慧。

第六，明確各級政府權責，建立責任制政府。行政學者庫珀曾提出，行政責任實際上由客觀上的責任行為和公務員個人倫理自主性兩方面構成，并據此設計“負責任的管理模式”。它包括兩方面的意義：1.積極意義的政府責任，即政府及行政人員在社會治理中應履行的職責和義務，它要求政府不僅要正確地做事，而且要做正確的事。2.消極意義的政府職責，即政府及行政人員在不履行其職權，違法行使職權或雖不違法卻給公民權利，公共利益或社會發展帶來危害時所必須承擔的否定性后果。即當政府積極實施了一種行為，侵犯了公民、企事業或社會團體的合法權益，政府要對自己的行為承擔相應的法律責任；當由政府做的事，政府沒有做或沒有做好，政府也必須承擔相應的法律責任和道義責任。

(作者單位：青海民族學院經濟與管理學系)