建立財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金下的相關(guān)利益主體風(fēng)險分擔(dān)機制

長期以來，我國農(nóng)村金融資源被國有金融組織“抽吸”，農(nóng)村金融需求得不到有效滿足，城鄉(xiāng)收入差距擴大，成為每屆政府不得不面對的嚴(yán)峻問題。近幾年，中央采取一系列的政策措施如減免農(nóng)業(yè)稅、加大對種糧農(nóng)民的補貼力度、大幅度增加對三農(nóng)的建設(shè)投入等，充分體現(xiàn)了中央對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策的重視，但這些政策的出臺并未得到正規(guī)金融機構(gòu)的響應(yīng)，農(nóng)民的融資需求并未得到有效的緩解，三農(nóng)發(fā)展的資金瓶頸問題始終未得到有效解決。

一、農(nóng)村金融需求梗阻原因及建立相關(guān)利益主體風(fēng)險分擔(dān)機制的必要性

在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略格局下，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度殘缺、農(nóng)業(yè)融資的高交易成本、國有商業(yè)銀行市場化改革收縮農(nóng)村陣地、農(nóng)村信用社自身包袱重及扭虧增盈任務(wù)、民間金融始終得不到政府承認(rèn)等因素導(dǎo)致農(nóng)村金融缺失，金融機構(gòu)對三農(nóng)貸款的積極性不高，農(nóng)民融資困難。

(一)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度殘缺

自從人民公社解體后，農(nóng)村最主要的財產(chǎn)土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，交易受到政策的嚴(yán)厲限制，農(nóng)戶擁有的財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是殘缺的。土地產(chǎn)權(quán)殘缺導(dǎo)致三農(nóng)主體不能提供有效的財產(chǎn)作為信貸抵押擔(dān)保，追求利潤最大化的金融機構(gòu)對農(nóng)村信貸投入止步不前。

(二)農(nóng)業(yè)融資的高交易成本

交易成本指合約簽訂的事前成本、事中成本、事后成本，具體到農(nóng)村信貸融資方面則包括合約簽訂前的信貸調(diào)查、審查、審批等“內(nèi)部操作”成本及各方談判的協(xié)商成本、合約簽訂成本、監(jiān)督合約執(zhí)行的成本等。農(nóng)業(yè)的生物學(xué)特性和我國小規(guī)模的家庭農(nóng)場，決定了農(nóng)業(yè)信貸資金具有需求及時、額度小、次數(shù)頻、人數(shù)廣的特點，現(xiàn)行銀行信貸管理體制在嚴(yán)格的分級管理體制下尚無法迎合三農(nóng)稟賦特點，貸款審批權(quán)限趨于集中，貸款審批程序較復(fù)雜，加之農(nóng)戶居住分散、信息不完全、距離遠(yuǎn)，更使金融機構(gòu)提供信貸服務(wù)的交易成本特別高昂。據(jù)有關(guān)測算，對三農(nóng)貸款的交易成本平均為其他企業(yè)的5－8倍左右。

(三)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行業(yè)風(fēng)險突出

我國是一個自然災(zāi)害頻繁的國家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生物學(xué)特性決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的自然風(fēng)險大；同時，農(nóng)產(chǎn)品市場接近于完全競爭的市場，增產(chǎn)不一定增收，增產(chǎn)不能增收惡化了農(nóng)戶的還貸能力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生物學(xué)特性和近似于完全競爭的市場，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的影響，且行業(yè)風(fēng)險突出。

(四)農(nóng)業(yè)比較利益低

由于政府對農(nóng)村實行長期的政策歧視，造成農(nóng)村資源缺乏流動性，過多的勞動力與較少的土地結(jié)合，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較利益低，往往是越窮的農(nóng)戶越專注于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)低的比較利益導(dǎo)致越是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶越窮，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域產(chǎn)生“逆淘汰機制”現(xiàn)象，即生產(chǎn)能力強的農(nóng)戶離開農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，而把生產(chǎn)能力弱的農(nóng)戶留在土地上。對金融機構(gòu)來說，盈利性低意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目產(chǎn)生的收入償還金融機構(gòu)貸款能力不足，信貸資金面臨的風(fēng)險大。

(五)農(nóng)村金融體系缺失

當(dāng)前，現(xiàn)有金融體制改革離農(nóng)傾向越來越突出，農(nóng)村金融體制面臨較尷尬的局面，國有商業(yè)銀行戰(zhàn)略撤離農(nóng)村，中小商業(yè)銀行無意進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村信用社負(fù)重前行不得不改革無暇顧及農(nóng)村，郵政儲蓄只抽不放，農(nóng)村民間金融一直未取得合法地位等，導(dǎo)致農(nóng)村金融缺失，農(nóng)民貸款需求難以滿足。很多金融機構(gòu)從縣域和農(nóng)村獲取資金來源，但卻沒有明確其有義務(wù)對農(nóng)村社區(qū)的資金運用，結(jié)果在比較利益驅(qū)使下，大量資金從縣域和農(nóng)村地區(qū)向城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)持續(xù)流動，去追逐相對高額的回報。

上述這些因素導(dǎo)致農(nóng)戶融資需求得不到有效滿足，關(guān)鍵原因在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的風(fēng)險大，金融機構(gòu)難以承受。在農(nóng)村資源稟賦、政策以及歷史因素的作用下，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模偏小、農(nóng)民組織化程度偏低、農(nóng)產(chǎn)品科技含量不高，農(nóng)村資源缺乏流動性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險得不到釋放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著巨大的自然風(fēng)險、市場風(fēng)險和政策風(fēng)險。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的高風(fēng)險，如由金融機構(gòu)承擔(dān)三農(nóng)貸款的所有風(fēng)險，不但難以提高金融機構(gòu)對三農(nóng)貸款的熱情，而且可能導(dǎo)致三農(nóng)貸款的萎縮。因此，針對當(dāng)前農(nóng)村的財產(chǎn)制度、農(nóng)業(yè)信貸融資特點以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的自然風(fēng)險、市場風(fēng)險、政策風(fēng)險，有必要建立一個由相關(guān)利益主體多方承擔(dān)風(fēng)險的支農(nóng)信貸模式來分散農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險。在相關(guān)利益主體承擔(dān)風(fēng)險的支農(nóng)模式中，根據(jù)國際經(jīng)驗和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性，政府理應(yīng)成為信貸支農(nóng)風(fēng)險承擔(dān)的主要主體，理由在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的自然景觀和生態(tài)效應(yīng)，以及我國長期實行“趕超戰(zhàn)略”下的城鄉(xiāng)分治和糧食安全等政策下農(nóng)業(yè)為工業(yè)化和城市化建設(shè)作出了巨大的產(chǎn)品、要素、外匯、資金、糧食安全、就業(yè)和社會穩(wěn)定等貢獻(xiàn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有極大的正外部效益，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性決定了只能由國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本收益進(jìn)行矯正，從而使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會成本與私人成本、社會收益與私人收益一致，為此政府就應(yīng)該對農(nóng)業(yè)的正外部效應(yīng)給予補償，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的社會效益減去農(nóng)戶私人經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的差額返還給農(nóng)業(yè)，使農(nóng)業(yè)真正實現(xiàn)與國內(nèi)各產(chǎn)業(yè)間的公平、有效競爭。但考慮到政府的財政能力和對農(nóng)業(yè)補償產(chǎn)生的效果，筆者認(rèn)為通過政府出資，設(shè)立財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性進(jìn)行矯正，并通過金融機構(gòu)的商業(yè)化運作，建立一個相關(guān)利益主體風(fēng)險分擔(dān)機制來分散農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險，可作為突破三農(nóng)融資困局的可選途徑。

二、財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金下相關(guān)利益主體風(fēng)險分擔(dān)機制的內(nèi)涵

財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金下的相關(guān)利益主體風(fēng)險分擔(dān)機制設(shè)想是通過政府財政出資設(shè)立支農(nóng)風(fēng)險補償基金，該基金的主要用途在于矯正農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的風(fēng)險和外部性付費，費用支付方式不是將補償費用直接付給農(nóng)戶，而是通過金融機構(gòu)的商業(yè)化運作，對從事農(nóng)業(yè)信貸的金融機構(gòu)進(jìn)行貸款貼息，對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險的保險公司進(jìn)行保險費支付，對從事三農(nóng)貸款擔(dān)保的擔(dān)保公司進(jìn)行擔(dān)保費支付。考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險大和政府的財政能力，政府承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全額投保的保險費用，而對三農(nóng)貸款發(fā)生的呆壞帳損失則由各相關(guān)利益主體分擔(dān)，擔(dān)保公司僅承擔(dān)部分貸款擔(dān)保責(zé)任，剩余部分呆壞帳損失由村經(jīng)濟(jì)組織(或村委)、互保農(nóng)民、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)等相關(guān)利益主體在擔(dān)保合同中約定相應(yīng)的擔(dān)保份額分擔(dān)。對于各個主體承擔(dān)三農(nóng)貸款擔(dān)保責(zé)任的大小，應(yīng)根據(jù)各個主體風(fēng)險承受能力和與三農(nóng)貸款主體的利益密切程度、承擔(dān)的道義責(zé)任以及擔(dān)保收費多少來確定。筆者認(rèn)為：限于政府財政能力，擔(dān)保公司承擔(dān)30％左右的不完全擔(dān)保責(zé)任(政府根據(jù)擔(dān)保公司收費辦法支付其承擔(dān)30％擔(dān)保責(zé)任的擔(dān)保費用)，根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)從農(nóng)產(chǎn)品收購中的獲利程度和為鞏固公司＋農(nóng)戶等產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式約定由其承擔(dān)15％左右的擔(dān)保責(zé)任，村經(jīng)濟(jì)組織、互保農(nóng)戶承擔(dān)35％左右的擔(dān)保責(zé)任，農(nóng)村信用社對不能收回的貸款承擔(dān)全部責(zé)任。

這樣，通過政府財政補償基金的商業(yè)化運作和財政杠桿作用建立的相關(guān)利益主體風(fēng)險分擔(dān)的機制既減輕了三農(nóng)主體負(fù)但，又調(diào)動了金融機構(gòu)的支農(nóng)積極性，并避免了財政無償投入不產(chǎn)生資金良性循環(huán)使用，支農(nóng)效果無法評估，支農(nóng)效果與支農(nóng)覆蓋面有限的缺陷。政府財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金下的相關(guān)利益主體風(fēng)險分擔(dān)機制有利于：第一，提供農(nóng)業(yè)保險保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不但面臨個別風(fēng)險，還面臨行業(yè)風(fēng)險。我國自然災(zāi)害具有大面積、大范圍發(fā)生的概率，在這種情況下，農(nóng)業(yè)保險就具有抵御自然災(zāi)害和平滑三農(nóng)主體收入的作用。第二，分散信貸風(fēng)險，提高金融機構(gòu)支農(nóng)積極性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨自然風(fēng)險、市場風(fēng)險以及政策風(fēng)險，不確定性因素多，如由單個相關(guān)利益主體來承擔(dān)所有風(fēng)險，必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)信貸萎縮，金融機構(gòu)對參與三農(nóng)貸款的積極性不高。由各個相關(guān)利益主體分擔(dān)支農(nóng)信貸風(fēng)險，既分散了信貸風(fēng)險，又減輕了三農(nóng)主體負(fù)擔(dān)，提高了金融機構(gòu)信貸支農(nóng)積極性，相關(guān)主體的利益也得到了保障。第三，降低了信貸交易成本和防御農(nóng)戶道德風(fēng)險行為。在相關(guān)利益主體多方風(fēng)險分擔(dān)機制下，有利于金融機構(gòu)建立起適應(yīng)三農(nóng)貸款的審批流程和貸后監(jiān)督管理機制，大大減少了信貸審批和事后監(jiān)督的交易成本。同時，在相關(guān)利益主體的監(jiān)督下，提高了農(nóng)戶信息的透明度，可有效防止農(nóng)戶的道德風(fēng)險行為。第四，通過財政金融結(jié)合的支農(nóng)模式，保證信貸資金在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的良性循環(huán)運作。財政金融結(jié)合的支農(nóng)模式，以財政資金為支點，撬動并放大信貸資金對三農(nóng)的投放，發(fā)揮了財政杠桿的積極作用，構(gòu)建了信貸資金良性循環(huán)的運作機制。這一模式將有效放大金融機構(gòu)的支農(nóng)力度，突破金融機構(gòu)服務(wù)三農(nóng)的困局。

三、財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金下相關(guān)利益主體風(fēng)險分擔(dān)機制可行性評估及有關(guān)保障措施

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，采取財政支農(nóng)方式囿于財力和無償性形成財政投入支農(nóng)效果相對有限，難以通過政策性金融和直接農(nóng)業(yè)補償政策進(jìn)行支農(nóng)。因此，通過財政與金融的合理分工和有效協(xié)作，以財政為依托，通過財政杠桿的作用撬起支農(nóng)支點，在政府財政能力承受范闈內(nèi)，建立財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金下的相關(guān)利益主體風(fēng)險分擔(dān)機制就具有實際的可行性。財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金下的相關(guān)利益主體風(fēng)險分擔(dān)機制成功與否的關(guān)鍵在于政府是否愿意并有財政實力建立財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金。根據(jù)我們前面的論述，政府有義務(wù)建立財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金補償農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性，使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會成本與私人成本、社會收益與私人收益一致，特別是我國長期實行的農(nóng)業(yè)歧視政策造成的農(nóng)業(yè)弱勢，使我國的農(nóng)業(yè)問題不能一拖再拖。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的階段來看，當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，我國的工業(yè)化已具備一定的“反哺”能力，中央正加大力度調(diào)整國民收入分配格局，切實轉(zhuǎn)變財政分配、資源配置向城市傾斜的政策，在穩(wěn)定現(xiàn)有各項農(nóng)業(yè)投入的基礎(chǔ)上，新增的財政支出和固定資產(chǎn)投資向三農(nóng)傾斜。因此，通過“以工補農(nóng)”支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，建立財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金，不但符合政府的政策目標(biāo)，而且也符合農(nóng)業(yè)發(fā)展中的國際經(jīng)驗，特別是中國加入WTO后政府對企業(yè)進(jìn)行補貼的“綠箱”原則。為保障該制度的落實有效運轉(zhuǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)落實以下政策措施。

首先，落實財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金來源。建議通過人大立法，在每年的財政預(yù)算中專門撥一筆資金來確保財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金的到位，并以合適的速度遞增保證支持足夠的農(nóng)業(yè)信貸資金與三農(nóng)信貸需求相匹配。同時，針對貧困地區(qū)的財力有限，中央政府應(yīng)加大對貧困地區(qū)財政支農(nóng)資金的轉(zhuǎn)移支付力度，減輕貧困地區(qū)財政壓力，切實保障財政支農(nóng)資金的落實和有效發(fā)揮。在現(xiàn)行的分稅制下，考慮到各級政府的財政能力和應(yīng)承擔(dān)的支農(nóng)責(zé)任，中央、省、市(縣)政府三級財政分別按比例出資共同組建財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金較為合理。

其次，明確財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金的管理模式。財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金采取“地方管理、商業(yè)運作”模式，在上級政府的監(jiān)督下，由地方金融管理辦公室或農(nóng)委(農(nóng)業(yè)局)負(fù)責(zé)管理，并建立一套有效的資金監(jiān)督支付制度，實行資金專款專用。

第三，規(guī)范財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金的運作程序。對于支農(nóng)貸款貼息、農(nóng)業(yè)項目保險費用、擔(dān)保費用等應(yīng)由從財政支農(nóng)風(fēng)險補償基金中支付的具體數(shù)額，經(jīng)金融機構(gòu)和基金管理機關(guān)一定程序的審批認(rèn)定核對無誤后，再與有關(guān)主體進(jìn)行結(jié)算和資金劃轉(zhuǎn)。至于發(fā)生的支農(nóng)呆壞帳損失，相關(guān)利益主體按擔(dān)保合同約定比例承擔(dān)相應(yīng)擔(dān)保責(zé)任。

第四，放開利率管制，完善貸款的風(fēng)險定價機制。利率市場化的好處在于尋求市場資金的供求平衡，使供求雙方都能實現(xiàn)資金使用效益的最大化。金融機構(gòu)服務(wù)三農(nóng)，更需要利率市場化，只有通過風(fēng)險溢價覆蓋高風(fēng)險貸款損失和高的交易成本，才能促進(jìn)金融支農(nóng)效應(yīng)的發(fā)揮和利率在農(nóng)村信貸資金配置中的作用，提高三農(nóng)信貸需求的滿足率，優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村信貸資源配置效率。

第五，建立財政杠桿作用下金融支農(nóng)模式的效果評估機制。為了防范財政支農(nóng)信貸資金使用上過度流向農(nóng)村“精英人物”，導(dǎo)致農(nóng)村弱勢群體不得受益的情況，政府就應(yīng)發(fā)揮“有形之手”的作用，加強對信貸資金流向的引導(dǎo)，定期對該模式支農(nóng)的績效進(jìn)行評估與改進(jìn)，使信貸資金投入真正需要用款的農(nóng)戶手中。

(本文作者系華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生)

責(zé)任編輯：張德明