扶貧方式應適時調整

自上世紀80年代中期以來，我國在扶貧工作中一直堅持開發式扶貧方針，歷史已經證明當時制定這一方針是正確的。十多年來，通過開發式扶貧，解決了中國1億多貧困群眾的溫飽問題，這個了不起的歷史性成就，得到了國際國內社會各界的公認。

傳統的開發式扶貧出現了不適應性

進入新世紀，我國扶貧開發面臨的形勢和任務都發生了深刻變化：短缺經濟時代已全面結束；市場經濟體制初步建立；黨的十六大確定了全面建設小康社會的發展目標；農村貧困呈現出新的分布特征和表現形式；扶貧開發的主要任務由解決基本溫飽的單一層次轉變為解決基本溫飽、實現穩定脫貧、為達到小康創造條件三個層次。形勢和任務的變化，決定了扶貧開發必須要有新思路、新方法。而近幾年的實踐表明：傳統的開發式扶貧已出現不適應性，潛力十分有限。

1、未解決溫飽的貧困人口由于自身條件和環境因素限制，很難再通過傳統開發式扶貧實現脫貧目標。通過多年的開發式扶貧，那些居住地資源狀況較好，有開發能力的貧困人口已基本解決溫飽問題。未解決溫飽的貧困人口主要屬于兩種情況：第一種是身有殘疾或重病在身。在扶貧重點村中，這類貧困人口約占10％，許多村未解決溫飽的人口恰恰就是這個群體。第二種是地處偏遠、環境惡劣、資源極度貧乏，貧困表現為自然條件差、基礎設施薄弱、社會發育程度低等多重因素約束，任何單方面的突破都不能完全解決貧困問題。

2、傳統的開發式扶貧對解決溫飽是一劑良藥，但對進一步實現致富、奔小康目標影響十分有限。過去的扶貧開發以改善農村基礎設施、扶持發展種養業為重點，工作范圍很少超出農村、農業，許多地方還以人平建設0．5畝穩產田、人平開發1畝果園或經濟作物、戶平年出欄一頭大牲畜、每戶培養一個明白人、人平收入1000元為工作目標，實際上搞的是小農經濟。發展小農經濟對解決基本溫飽這種低層次的目標來說，無疑是直接而有效的，但小農經濟終究是一種過時的落后的經濟模式，隨著扶貧工作目標的提升，小農經濟的局限性也將越來越凸顯出來。特別是在扶持種養開發過程中，由于在項目選擇上強調短平快，在資金分配上注重追求受益面的廣泛性，使種養開發呈現出內容雜、分布散、層次低、主業泛的格局。許多地方往往是一村搞開發，戶戶都沾邊，開發一大片，一戶一點點。由于規模小、預期收益不高，許多農戶因此疏于管理，導致產業開發遠遠達不到預期效果。許多貧困村通過開發式扶貧較快地解決了溫飽問題，但普遍存在后續增收乏力現象，這些事實表明，過去這種“就地開發就地脫貧、就農業扶農民”的開發式扶貧在扶貧開發取得階段性勝利后，其影響效果越來越弱。

3、傳統開發式扶貧對群眾最關切的上學就醫困難缺乏有效的扶持機制，不利于從源頭上消除貧困，抑制返貧。傳統的開發式扶貧側重于扶持生產開發，對教育和醫療衛生的扶持主要在設施、設備上，對由農戶家庭承擔的費用開支一直沒有列入常規的扶持內容。當前教育和醫療開支已成為貧困地區農戶最大的負擔，也是導致返貧的最主要原因。對貧困家庭來說，“孩子不上學永遠受窮，一上學馬上就窮”，金榜題名也不再完全是一件喜事。農村醫療一直沒有建立社會保障機制，也很少得到政府補貼，藥價和收費標準居高不下，貧困家庭連幾次感冒的費用也支付不起，許多農民只能小病硬撐著，大病就只能等死。在返貧者中，因病和就學返貧的達60％以上。

適時調整扶貧方式是扶貧開發適應新形勢的必然選擇

新階段的扶貧開發難度更大，但目標要求更高，必須要有新思路、新方法。雖然貧困地區各村各戶的情況千差萬別，但制約發展的因素主要有三條，即區位條件差、人均資源少、人口素質低，能否解決好這三個問題是扶貧開發能否取得最后勝利的關鍵。貧困地區發展的希望在于減少農業、減少農民，新階段的扶貧開發必須突破農村、農業的思想局限，在制定扶貧方式的過程中既要考慮貧困地區生活水平還比較低，少數人還沒有解決溫飽的實際情況，又要考慮全面建設小康社會貧困地區也不能缺席這個大局，既要考慮貧困人口長遠發展的需要，又要考慮他們眼前的實際困難，堅持開發式扶貧和救濟式扶貧相結合，自然資源開發和人力資源開發相結合，就地脫貧和異地創業相結合，特別是要堅持以人為本，全面提高人口素質，把工作重點逐步從注重解決眼前生存條件轉移到注重提高人的素質上來，從重視追求就地開發就地脫貧轉移到重視推進異地發展異地脫貧上來。

1、積極整合產業基地，推進規模化經營，不斷完善產業鏈條，提高產業開發效益。實現農業產業化經營是貧困地區農業發展的必由之路，也是農村貧困人口脫貧致富的主要途徑。通過多年的扶貧開發，貧困地區農業產業開發已初具規模，但普遍效益不明顯，其主要原因一是缺乏龍頭企業帶動，二是單元經營規模小。市場經濟是競爭經濟，貧困地區并發的農業產業要想在市場競爭中站住腳，就必須開發有龍頭企業帶動的、以大戶為支撐的產業。當務之急不是要擴量，而是要提質。一是積極整合現有產業基地，推進規模化經營。應通過政策引導，鼓勵開發戶通過入股、租賃、轉讓等形式，逐步改變產業開發戶戶參與、戶戶經營的格局，促進經營權的集中，一方面把部分農民從土地上解脫出來，放開手腳開展其它經營，另一方面通過開展規模經營，鞏固發展產業開發成果，保障和提高產業開發效益；二是不斷完善產業鏈條，促進各環節協調發展。在整合基地的同時，應進一步加大力度培育龍頭企業，配套完善市場體系，搞活農產品商品流通，加強技術服務和科技創新體系建設，保障和提升產品質量。

2、建立針對貧困家庭的教育和醫療扶貧機制，切實解決貧困群眾最關切的問題。建立針對貧困家庭的教育扶貧機制，是貧困人口自我發展的需要。扶貧工作具有長期性。貧困問題是長年積累下來的，自然也不是一朝一夕就能消除的，扶貧開發進入新階段后，情況和任務的變化要求必須提高人口素質，才能保證脫貧穩定并不斷發展。當前，我國雖有一些扶持貧困地區教育的政策和資金，但一直保持小而散的格局，且在投向上沒有象扶貧資金那樣具有嚴格的地域限制，最終落實到貧困村貧困家庭的較少。扶貧部門應及時調整工作重點，把扶持教育作為治窮的根本措施來抓。要制定直接惠及貧困家庭的教育補助和獎勵政策，讓貧困家庭子弟盡可能獲得平等的受教育機會。

進一步改善貧困地區醫療條件，積極引導、扶持發展農村合作醫療組織，切實解決邊遠地區群眾就醫難問題。扶貧部門應把扶持貧困地區農村合作醫療組織建設與扶持集體經濟放在同等重要的位置，注入基本金，讓群眾獲得更多實惠。對遭受重大疾病的家庭，要專門安排資金幫助發展生產。

要做好這些工作，還必須堅持做到以下幾點：第一，必須建立長效機制。開展對貧困家庭的教育和醫療扶貧，不能停留在幫困活動上，也不能僅停留在項目層面上，而應作為政府的一項政策長期堅持下去，至少要延續惠及1—2代人，才能從根本上改善人口素質狀況；第二，要制定切合實際的補助和獎勵標準。標準太低，難達到預期效果；第三，政策執行必須做到公開公平。補助誰獎勵誰，都必須和群眾見面，接受群眾監督。

3、進一步深化改革，鼓勵離鄉創業。貧困村發展的希望在于疏散人口。人均農業資源少是貧困地區的通病，也是是制約其發展的主要因素之一。只有部分人口成功地疏散出去了，留下的才能獲得更多的資源來支持其發展的需要。第一，要積極推進戶籍、就業、升學等制度的改革，逐步消除社會流動中的壁壘，使貧困地區群眾盡可能獲得平等的發展機會；第二，要進一步加強勞務輸出技能培訓，把發展勞務經濟作為新時期扶貧開發的重點工程；第三，要鼓勵離鄉創業。對外出經商、辦廠、務工人員繼續給予信貸扶持。對外出定居，退出承包土地等生產資料的人員實行獎勵。