改革代價分配不公的成因與對策

在中國社會劇烈的變化過程中，原有的社會經濟格局正在發生變革和分化，加上“黃金發展期”與“矛盾凸顯期”的高度重合，使中國的利益關系和社會矛盾呈現出多元交織、錯綜復雜的局面。如何公正地分配改革代價，已成為人們普遍關心的一個重大而敏感的問題。特別是構建和諧社會的環境中，對這一問題的討論更是具有特殊的理論和現實意義。構建社會主義和諧社會，利益協調是關鍵。沒有基本的社會公正作為社會利益協調整合的秩序基礎，社會和諧就無從談起。

一、改革代價分配的現狀及影響

對中國改革的過程仔細考察后不難發現，中國改革實際上經歷了兩個顯著不同的階段。

第一個階段是1978～1993年。在改革初期，由于改革是從增量人手，在改革剛開始時，增量一塊很小，存量較大，所以，改革紅利在全體社會成員中的分配差異并不是很明顯，從而整個社會也呈現出一種幾乎人人受益而無人受損的帕累托改進狀況。在這一階段里，改革是一個“雙贏博弈”，即所有社會群體都從中獲益。不同之處僅僅在于有些社會群體所獲得的收益可能要比其他群體大。有的研究者將這一階段稱為“分享型”或“共享型”的改革，其意無非是說，這一階段改革的代價付出較小，而且其負擔也較為公平。

大約從1994年開始，中國改革進入了第二階段。這一階段的特征就是失業的惡化和不平等的增加。當然，肯定也還有一些社會群體從最近的改革中獲取了很多好處。然而，另外一些社會群體第一次成為實際上的“輸家”，不僅從相對角度看如此，而且從絕對量上看也是如此。這一新的改革階段已經變成了一個“零和博弈”，即“部分獲益型”增長。

恰恰是在后一階段，中國社會財富和代價分配的天平發生了嚴重的傾斜，其突出表現是，改革代價承受主體與改革收益享有主體的錯位：某些人、某些地區、某些行業，為改革付出的代價相對較少，而對改革收益的享有則相對較多；相反，某些人、某些地區、某些行業，為改革付出、承擔了相對較多的代價，但在改革收益的享有上則相對較少、甚至絕對減少。改革代價的不公平分配，引發了社會種種不良反應，累積成今日無法回避的社會矛盾，影響了社會的和諧與穩定。

1．按照非基本權利比例平等的原則，社會對每個人在社會活動中的支出和收益應作這樣的安排：誰從社會獲益較多，誰便應為社會發展支付較大的代價；誰從社會獲益較少，誰在社會發展代價的支付上便應較少。然而，改革代價分配不公使這一原則在當今中國社會并沒有得到完全地體現。

2．改革代價的不公平分配使得一部分群體受益較多，對改革持肯定、支持的態度；而另一部分人受益較少或沒有受益，同時承擔了改革的代價，因此，就會對改革產生某種程度上的不滿。

二、改革代價分配不公的歸因分析

改革過程中代價分配不公現象的形成，原因是多方面的，大致有：

1．國家基于發展戰略的總體考慮作出的代價不均等化安排。為國民服務是政府的基本職能，也是政府一切公共政策的出發點。但是，在任何一個時間區域內，政府可以控制和使用的公共資源總是有限的，而與此同時，公眾的要求卻是同時產生和無限的。因此，就需要政府進行統籌規劃，作出戰略選擇和部署，找出主要矛盾，集中力量，加大政策支持，使之得到優先解決，而其他政策客體則因發展需要或條件限制常需作出利益讓步。中國改革開放以來，基于對經濟基礎、產業結構、地理方位、人文環境等因素的考慮，將東南沿海地區作為經濟發展的戰略重點，在對外開放、財政稅收、金融信貸等方面都給予了沿海地區較多的優惠政策，使其自我積累與自我發展能力大大增強。而與此同時，在中西部地區卻沿用計劃經濟體制下的舊政策，對糧食等農業產品實行低價征購和平價調出，使中西部地區以工農業剪刀差的形式對東部地區做出了巨大貢獻；對工業原材料采取指令性調撥，不僅令企業蒙受損失，而且影響當地的稅收，使中西部地區有關省份做出了很大犧牲。

2．有限理性和決策失誤。人們只能在一定的歷史條件下進行實踐和認識，人的認識的局限性不可避免地形成決策者對于社會利益格局認知的偏差，從而使公共政策制定制度安排中對代價分配不公問題考慮不周。

3．既得利益集團對公共政策的影響。來自社會各集團的所有壓力，始終是社會政策的決定因素，事關政府的所有事務，均取決于互相沖突的集團壓力，這是認識一般政府與特定政策的關鍵所在。由于利益主體所處的地位不同、力量不同甚至非常懸殊，社會的公共決策并非始終是按照有利于社會的發展而進行的，相反，必然有一個或幾個強勢利益集團主導著社會的公共決策。由于各利益集團的整體發展的不平衡性，強勢集團與弱勢集團之間實力懸殊，從而使強勢集團作為主力集團具備了操縱改革方向的可能性。盡管從改革的整個過程和社會發展的全局來看，中國迄今也未出現一個能夠在全局意義上操縱改革方向的利益集團，但在某些局部地區這種情況無疑是存在的：許多改革政策，不是從國家的整體利益出發，而是明顯地受制于特定的利益集團。不難想象，這樣的“改革政策”在分配社會利益時必然會傾向于強勢集團，同時將代價轉移到弱勢集團身上，使改革代價分配出現嚴重失衡。

三、改革代價公平分配的對策構想

從中國多年改革的過程來看，改革使得社會大多數成員都從中獲益，改革也自然獲得了大多數人的支持。20多年的改革實踐證明，雖然各利益階層占有的改革成果不同，但改革使得中國獲得了經濟的高速增長和社會發展。所以，改革的正確性是不容置疑的。現在的問題在于，如何著眼于和諧社會的構建這一長遠的戰略目標，建立一種公正合理的改革代價分配機制，有效地協調由更深刻的利益格局調整所引發的社會各階層之間的利益矛盾。

1．發揮科學的預測功能和人的主觀能動作用，增強公共決策的科學性、合理性。指出改革過程中代價分配不公現象的存在，最終的目的是為了避免和解決這個問題，是為了正確地對待、防范和減少這種現象。因此，對于決策者來說，不僅要在改革代價分配不公產生之后，積極地采取有效的措施予以解決，更重要的是在公共決策中，正確地反映和協調社會各利益群體的關系，盡量避免由于決策失誤而形成新的代價分配不公。

2．構建公正合理的利益平衡和利益補償機制。從理論上說，改革中的受益者應該對改革中的利益受損者提供補償，以實現“矯正的正義”。然而現實的情況卻是，作為改革中相對利益上升的增量部分，即所謂的既得利益者卻不愿對承擔著改革成本的利益受損者做出任何補償，而一旦在利益分化剛性化了之后，如何把握公平，實際上就變成掌握資源的利益集團根據自己的利益來決定的內容。鑒于此，政府必須對于改革中的利益平衡和補償機制有足夠的重視，應該通過修復制度的局限以新制度的強制力量調劑各個階層的受益均衡，保證改革中利益受損者能得到應有的補償，其中主要包括利益補償、機會補償和精神補償等。例如，對于以往由國家傾斜性政策所造成的代價分配不公，就應本著實事求是的原則，根據代價付出和承受主體的實際情況，適時、適當地給予補償。鄧小平同志在談到內地和沿海的發展差距時就曾坦言，同沿海地區相比，內地付出和承受的改革代價較大，要在適當的時機、以適當的方式給內地以補償：沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要服從這個大局。反過來，發展到一定時候，又要求沿海拿出更多的力量來幫助內地發展，這也是一個大局。那時沿海也要服從這個大局。只有改革中相對利益受損者能得到應有的補償，社會利益矛盾才能得到有效化解，改革才能由于獲得絕大多數民眾的支持而保持持續發展的動力。

3．擴大廣大民眾，特別是弱勢群體民眾參政、議政的渠道，使他們的利益訴求能夠及時、有效地得到表達。政策的實質就是政府把社會價值或社會利益加以確定和分配的過程，這應該是一個社會上提出利益分配要求與決策者對社會利益進行分析認定的一個互動整合過程。在西方，由于社會利益結構分化較為明顯，社會性利益表達較為普遍，各個利益集團都會以各種方式參與政策制定中的權力過程，因此，政策過程就是各種政治力量的相互爭斗與妥協的過程。然而在中國，由于在相當長的一段時間里政治、經濟和意識形態的高度一體化，長期以來沒有形成較為明顯的多元利益結構，也沒有分化出相應的利益集團及其他社會性的政治輸入以形成多元化的利益表達。在這種情況下，一方面是社會弱勢群體由于缺乏利益表達的渠道和自己的利益代言人而難以在政策制定的過程中表達自己的利益訴求，在現實生活中當合法權益受到侵害時，也往往得不到及時有效的保護，或者鋌而走險，采用極端化的手段強制性地進行利益表達；另一方面則是某些既得利益群體憑借自己的強勢地位，對政策的制定施加影響，使之朝對自己有利的方向傾斜。改變這種現狀的惟一辦法之一就是擴大廣大民眾，特別是弱勢群體民眾參政、議政的渠道，使他們的利益訴求能夠及時、有效地傳達到決策中樞，被政府決策者體察和認定，并將其中某些合理的利益需要轉變為公共政策。減少改革代價分配不公的現象，共建和諧社會。