公用企業限制競爭行為的規制

一、公用企業限制競爭行為的表現形式

根據國家工商總局《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》的界定，所謂公用企業，是指涉及公用事業的經營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等行業的經營者。由于這些行業所提供的產品和服務的必要性以及投資的巨額性、沉淀性，其一般采用國有國營的方式，而且在價格、服務質量、市場準入等方面受到國家的特別管制，形成了自然壟斷，在市場上處于獨占的地位。從經濟學原理來分析，如果一個企業取得了壟斷地位或者市場支配地位，它勢必抬高產品或服務的價格，降低對市場的供給，排斥其他企業或商品(服務)進入市場。在實踐中，公用企業濫用優勢地位限制競爭的行為主要表現在以下五個方面。

1．強制交易。公用企業以強行要求、設置服務障礙、強迫、推薦、差別待遇等方式，強制或變相強制他人購買其指定經營者的商品，目的是為了排擠競爭對手或加強其市場支配地位。如某些電力公司強制用戶購買其提供的電表、電線、配電箱、變壓器等用電設備而不得購買其他符合國家標準的用電設備；有的煤氣公司強迫用戶購買其指定的煤氣灶和熱水器，否則不予供電或供氣等。

2．濫收費用。公用企業憑借市場獨占地位，向用戶收取不該交納的費用或與其生產成本相比不合理的高價，攫取高額壟斷利潤。如有的電力公司濫用農網改造中的獨占地位，在農民不知情的情況下，濫收務工費、短途運輸費、材料費等各種費用或強迫農民提供義務工等；熱力公司向用戶收取暖氣集資費以及管網建設費等。

3．歧視行為。公用企業在生產經營活動中給予具有相同條件的相對人在價格、付款方式、運輸方式或其他條件上的差別待遇。如有的航空公司按照其自定的標準，將機票代理商區分等級，在機票種類和促銷獎勵等方面給予差別待遇，特別是對銷售外航機票的代理商采用屏蔽航班信息也就是“黑屏”的方式給予所謂的制裁。

4．拒絕交易。公用企業提供的產品或服務與國計民生息息相關，為了保障企業正常生產經營活動和人民群眾正常生活，公用企業不應當也不允許憑借壟斷地位抵制或拒絕交易，但在現實生活中，有的公用企業“官氣”十足，霸道橫行，稍不如意，拉閘斷電、關閥停水等現象時有發生。

5．搭售行為。公用企業違背民事活動中的自愿原則，在用戶購買商品或服務時，搭售無關的商品或服務。如郵政部門強制搭售明信片、集郵冊等消費者不需要的商品；煤氣公司在提供燃氣服務時強行搭售滅火器等。

二、公用企業限制競爭行為的危害和成因

(一)公用企業限制競爭的危害

1．阻礙了中國經濟發展和技術進步。由于公用企業與政府和行業主管部門有著千絲萬縷的聯系，地方政府和行業主管部門愿意保護公用企業，這些企業也樂得躺在政府的懷抱里享受優惠待遇，致使效益差的企業不能被淘汰出市場，效益好的企業不能擴大生產規模，嚴重損害了企業的競爭力，使社會資源得不到優化配置。同時，由于取得了壟斷地位的公用企業沒有市場競爭的壓力，從而喪失技術創新能力，不思進取，得過且過，其結果必然阻礙經濟發展和技術的進步，最終使消費者受到損失。

2．引發腐敗，損害了政府形象。在中國由計劃經濟向市場經濟轉變過程中，公用企業限制競爭行為帶有很強的行政色彩。公用企業通過行業壟斷和地方保護主義，限制經營者的市場準入、排斥、限制或者妨礙市場競爭，可以獲取超額壟斷利潤，通過“尋租”使“權力經商”得以實現。同時，濫用行政權力的行為還為某些政府官員以權謀私和權錢交易提供了溫床，在一定程度上滋生了腐敗，損害了黨和政府在人民群眾中的公正廉潔的形象。

3．損害了消費者合法權益。一方面，公用企業所遵循的規章一般都是由行業行政主管部門制定，而這些規章的制定過程大多沒有公開或舉行消費者聽證，缺乏透明度，公用企業獨掌“信息權”，在信息分享上消費者無法與之抗衡。另一方面中國的公用企業(鐵路運輸和民航除外)基本上是按行政區域來設置的，面對公用企業提供的產品和服務，消費者沒有選擇權。另外，在消費者的權益受到損害時，由于公用企業居獨占地位，利用格式合同限制消費者，造成消費者舉證困難，無法獲得法律救濟。因此，在很多情況下，消費者應擁有的國際上公認的五項權利——安全權、知情權、選擇權、建議權與索賠權在中國的公用企業面前很難實現。

4．有礙社會公平。中國鐵路、電力、郵政、電信等行業在某種程度上存在著收費過亂、服務質量差和生產效率低下等問題，但是這些公用企業通過限制競爭卻可以獲得壟斷利潤，因而職工年平均工資收入卻很高。如金融、電力、郵政、電信、煤氣、水等行業職工收入是其他行業的兩倍多，近兩年差距仍在拉大，造成社會財富分配不公。特別是對這些企業長期缺乏監督，企業自身缺乏真正意義上的成本核算，管理成本居高不下，致使每年國家財政還要對這些行業給予巨額補貼，而這些財政補貼無疑增加了每個納稅人的負擔。

(二)公用企業限制競爭行為的成因

1．政府體制改革滯后，行政權力參與公用企業的管理。行政領域的改革比較滯后，公用企業還是行政機關的附屬物，為行政權力介入公用企業提供了社會環境。公用企業的產品或服務的價格只能由行政主管部門說了算，市場機制失靈無法起到“定價”作用。公用企業通過游說、疏通主管部門以獲得優惠或差別待遇的“尋租”活動，在某種程度上形成了與行業行政主管部門的“權錢互易”。另外，公用企業一般都是當地的利稅大戶，地方政府愿意保護，對這些行業的一些行為給予默許或支持。

2．產權單一，政企不分。從產權制度上看，中國大部分公用企業一是由政府部門獨家經營，別無分號；二是國有獨資經營，不許其他資本進入。公用企業的投資由行業行政主管部門代表國家進行，行業行政主管部門在實際上獲得了投資者與管理者、監督者的“三位一體”角色。例如，信息產業部既是電信行業的行政主管部門，又是該行業的資產管理者和受益者，形成了“政企同盟”。這種“政企同盟”一旦形成，行業部門立法會為部門利益提供有利條件，只注重保護本行業企業的利益，忽視保護其他企業以及消費者的利益，為公用企業限制競爭提供依據。

3．法律制度不健全。中國現行的《反不正當競爭法》及相關法規對公用企業限制競爭行為的規定過于原則、抽象，內容涵蓋不完整，操作性不強。隨著市場經濟的發展，其對市場中出現的一些新型的限制競爭的行為難以規制，缺乏調控力。

三、公用企業限制競爭行為的規制

1．轉變政府職能，實現政企分開。加快中國公用企業改革，明確政府“掌舵”企業“劃船”的角色分工。割斷政府與公用企業之間在產權、人事權等方面的紐帶，確立政府與公用企業之間的供需合同關系。政府進一步轉變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規范審批行為，搞好宏觀調控和創造良好的市場環境，并通過出資人代表對國有獨資和擁有股份的公用企業行使監督職能，維護公用企業正常的生產經營活動。另一方面，要將獨立的財產權、生產經營權交由公用企業自己來行使，使其真正成為權責明確、自主經營、自負盈虧、自擔風險的市場主體，自覺遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則，以平等市場主體的身份參與市場競爭。同時改革公用企業產權制度，允許民間資本、國外資本等進入公用行業，實現投資主體的多元化，盡快打破國有資本一統天下的局面。

2．規范公用企業的格式合同。格式合同是當事人一方與不特定多數人訂立而預先擬定的，且不允許相對人對其內容作變更的合同，通常情況下被公用企業大量采用。格式合同最主要的特征就是其條款的不可協商性，當事人只能對其表示全部接受或者全部不接受，即所謂的“要么接受，要么走開”。格式合同的產生最主要的原因是要約人在經濟上的優勢地位，如鐵路、郵政、電力、通信等行業的企業。在現實生活中，中國公用企業大都以格式合同來制約其他企業和消費者，以達到其限制競爭的目的。因此，應當在中國《合同法》對格式合同調整的基礎上，通過立法立規，加大對格式合同的行政規制。一是由合同行政監管機關制定或合同行政監管機關與行業行政主管部門共同制定合同示范文本，引導公用企業使用；二是將公用企業欲使用的格式合同文本報合同行政監管機關和行業行政主管部門審查批準，有效地控制格式合同的非正義性和顯示公平性，保護消費者的合法權益。

3．盡快出臺統一的反壟斷法。反壟斷法應當體現出“經濟憲法”的地位，反對壟斷和限制競爭，反對濫用市場優勢地位，排除進入市場的障礙，統領整個市場反壟斷和限制競爭行為的全局，遵循行業立法符合專門立法的精神，摒棄反壟斷法律適用上的“除外條款”。現行的電信條例、鐵路法、郵政法等應當根據即將出臺的反壟斷法有關規定進行修改。

4．明確工商部門反壟斷執法機構的地位。(1)工商機關的性質和職能定位適合反壟斷執法。工商機關作為主管市場監督管理和行政執法的專門機關，沒有自身的行業利益，具有先天的反壟斷執法優勢。工商部門的大多數職能都與反壟斷和反不正當競爭有關，是廣義上的競爭執法機關，由工商部門作為反壟斷的執法機關能夠體現獨立性和權威性。(2)工商系統體制改革實行省以下垂直管理，有利于克服地方保護獨立執法辦案。同時其擁有一支強大的執法隊伍，省、市、縣工商局和工商所四級聯動，可以監管市場的各個角落，有利于開展市場壟斷調查，降低行政執法成本。(3)工商機關有查處壟斷和不正當競爭案件的工作經驗。反不正當競爭法實施十多年來，作為主要的執法機關，各級工商行政管理機關查處了大量的不正當競爭和限制競爭的案件，取得了積極的社會效益。

5．加強反壟斷法律宣傳，營造良好的社會氛圍。中國競爭法律的立法起步較晚，應加大反壟斷法律知識的宣傳力度，讓廣大消費者和企業了解市場經濟的競爭規則，知道壟斷、限制競爭行為的危害，自覺抵制和監督壟斷和限制競爭行為，提高自我保護能力。建立由消費者、其他企業、相關行業和專家學者等相關利益群體的信息系統，為決策層制定和執行公用企業競爭政策提供參考。實行公開透明的價格聽政制度，提高公用企業定價的科學性和合理性，使廣大消費者和企業分享改革的成果，為構建和諧社會做貢獻。