政府就業(yè)戰(zhàn)略選擇與公共管理責(zé)任

在政府面臨的眾多需要作出回應(yīng)甚至需要做出艱難選擇的問題當(dāng)中，就業(yè)已經(jīng)成為最突出的問題之一。盡管各級政府部門非常重視就業(yè)問題，而由于畢業(yè)生數(shù)量的高速遞增，就業(yè)率仍將維持在一個(gè)較低的水平上。因此，明確政府就業(yè)戰(zhàn)略選擇和政府對畢業(yè)生就業(yè)所應(yīng)承擔(dān)的公共管理責(zé)任，構(gòu)建一個(gè)能夠長期承受高失業(yè)率負(fù)荷的社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)和緩釋機(jī)制就顯得尤為重要。在此，筆者略抒己見，以就教于同仁。

一、實(shí)施以就業(yè)推動(dòng)代替投資推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略

面對艱巨的就業(yè)問題，需要政府在就業(yè)戰(zhàn)略選擇上進(jìn)行慎重的研究與思考，明確經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)增長的關(guān)系。2000年中國勞動(dòng)力供給增量將達(dá)到峰值，全國普通高校畢業(yè)生達(dá)413萬人，比2005年增加75萬人，而且可以預(yù)計(jì)今后幾年全國高校畢業(yè)生的凈增值將保持在70萬～100萬之間。與大學(xué)生就業(yè)并存的突出矛盾表現(xiàn)在：一是新增適齡勞動(dòng)人口正處于高峰期，二是城鎮(zhèn)登記失業(yè)率逐年走高，三是大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力期待尋求非農(nóng)業(yè)化勞動(dòng)就業(yè)。如此多峰疊加的勞動(dòng)力大軍浪潮與經(jīng)濟(jì)增長方式對于推動(dòng)就業(yè)的低貢獻(xiàn)率，使得就業(yè)崗位正在成為愈加稀缺的資源。因此，應(yīng)該從國情、省情出發(fā)，以經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的發(fā)展觀，從單純追求經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向國民充分就業(yè)，構(gòu)建就業(yè)推動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長方式，在不斷增加勞動(dòng)投入總量的基礎(chǔ)上逐步提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。在理論上，要突破一種誤區(qū)的限制，即認(rèn)為就業(yè)問題具有派生性和從屬性，是依附于經(jīng)濟(jì)增長的，解決就業(yè)的根本出路是加快經(jīng)濟(jì)增長。要樹立以人為本的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。以人為本，就是把人的需求和全面發(fā)展置于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的首位，作為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，就是要把促進(jìn)就業(yè)放在宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出位置，以就業(yè)推動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與擴(kuò)大就業(yè)的良性互動(dòng)；在實(shí)踐上，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向上，按照最大化就業(yè)目標(biāo)來選擇，在當(dāng)前工業(yè)投資迅速增加并日趨飽和的情景下，要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從工業(yè)化階段向服務(wù)化階段的轉(zhuǎn)移，加大第三產(chǎn)業(yè)投資，發(fā)揮中小企業(yè)對擴(kuò)大就業(yè)的作用，對勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)實(shí)行扶植和優(yōu)惠政策，提高物質(zhì)資源投入的就業(yè)吸納系數(shù)，發(fā)展各類形式的公共服務(wù)實(shí)體、微型企業(yè)和勞務(wù)派遣組織，進(jìn)而促進(jìn)廣泛的就業(yè)。

二、建立健全畢業(yè)生社會(huì)保障體系和就業(yè)援助機(jī)制

促進(jìn)就業(yè)和健全社會(huì)保障體系是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的兩個(gè)影響深遠(yuǎn)的重要目標(biāo)。充分就業(yè)是社會(huì)保障的基礎(chǔ)，社會(huì)保障能夠化解就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。健全的社會(huì)保障體系能有效保證社會(huì)公平，減緩社會(huì)震蕩，是現(xiàn)代社會(huì)必不可少的安全網(wǎng)。政府作為社會(huì)再分配的調(diào)解者，其公共管理責(zé)任是要根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，在充分就業(yè)和完善社會(huì)保障之間搞好平衡。現(xiàn)行的社會(huì)保障制度缺乏統(tǒng)一性、整體性，社會(huì)化、法制化程度低，保障實(shí)施范圍及覆蓋面小。如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)及失業(yè)保險(xiǎn)分屬不同部門管理，且資金缺乏、渠道單一，制約著畢業(yè)生統(tǒng)一就業(yè)市場的形成和自主創(chuàng)業(yè)與靈活就業(yè)。同時(shí)，現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度基本上停留在生活保障層面上，保障范圍窄小，對于促進(jìn)就業(yè)的功能未能充分發(fā)揮。因此，要通過加強(qiáng)社會(huì)保障立法和出臺積極的社會(huì)保護(hù)政策，建立以畢業(yè)生個(gè)體為對象的階段性待業(yè)救濟(jì)與補(bǔ)助計(jì)劃，形成法制化，規(guī)范化的社會(huì)保障運(yùn)行體系。在這方面，我們應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的經(jīng)驗(yàn)。加拿大在國家《就業(yè)保障法》保護(hù)下，公民擁有永久性社會(huì)保障記錄，其就業(yè)信息、失業(yè)保障金發(fā)放、再就業(yè)培訓(xùn)等均納入政府與地方人力資源中心進(jìn)行準(zhǔn)確動(dòng)態(tài)管理，就業(yè)援助措施也非常有力。對于中國這樣一個(gè)高等教育大眾化程度相對偏低的發(fā)展中國家而言，高知識群體人力資源的閑置會(huì)增加社會(huì)成本，降低勞動(dòng)生產(chǎn)率。長此以往還有可能造成大學(xué)生社會(huì)責(zé)任心缺失，影響其社會(huì)價(jià)值觀的塑造與社會(huì)文化思潮的取舍。因此，政府要統(tǒng)籌規(guī)劃畢業(yè)生資源的開發(fā)利用，把畢業(yè)生就業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的階段性目標(biāo)，把就業(yè)任務(wù)分解落實(shí)到政府制定的經(jīng)濟(jì)增長、投資、財(cái)政等各項(xiàng)政策中去，使國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展與大學(xué)生就業(yè)緊密聯(lián)系，并建立統(tǒng)一的人力資源管理制度，動(dòng)態(tài)把握畢業(yè)生的待業(yè)登記、錄用備案和社會(huì)保險(xiǎn)等信息，使畢業(yè)生的就業(yè)權(quán)益與就業(yè)服務(wù)得到保障。

三、擴(kuò)大靈活多樣的就業(yè)方式，開辟畢業(yè)生就業(yè)新空間

中央政府把引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)作為20跖年乃至今后一個(gè)較長時(shí)期畢業(yè)生就業(yè)工作的重中之重，并要求各地、各部門要以高度的政治責(zé)任感和歷史使命感做好“到基層去、到國家最需要的地方去”這篇“大文章”，這是一項(xiàng)非常正確的戰(zhàn)略舉措，也是解決畢業(yè)生就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾的根本途徑。但要推動(dòng)畢業(yè)生面向基層就業(yè)，關(guān)鍵在于狠抓落實(shí)。政府部門要制定配套政策，對到西部、基層以及自主創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)的給予必要的政治、生活、福利待遇和政策傾斜，可以把現(xiàn)行的國家助學(xué)貸款、國家獎(jiǎng)學(xué)金等激勵(lì)措施與畢業(yè)生的就業(yè)志向相聯(lián)系、相掛鉤，采取減免貸款，給予適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)行業(yè)補(bǔ)貼、安家費(fèi)以及在晉職、定級等方面給予傾斜。對畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)行為要降低準(zhǔn)入門檻及提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、項(xiàng)目開發(fā)、貸款擔(dān)保、稅費(fèi)減免方面的優(yōu)惠等。要消除畢業(yè)生在擇業(yè)與就業(yè)過程中的體制性、制度性障礙。如畢業(yè)生跨省市、跨行業(yè)流動(dòng)的人事、戶籍、社會(huì)保障等方面的限制條件，進(jìn)而為引導(dǎo)畢業(yè)生到基層就業(yè)、積極創(chuàng)業(yè)提供有力的政策支持和保證，從而使服從國家需要和實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值有機(jī)結(jié)合起來。如河北省實(shí)施多年的選調(diào)優(yōu)秀畢業(yè)生到基層培養(yǎng)鍛煉這一舉措，實(shí)踐證明是一項(xiàng)利國利民和有助于青年知識分子扎根基層、獻(xiàn)身社會(huì)的成長途徑。筆者認(rèn)為，為進(jìn)一步擴(kuò)大就業(yè)，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有年均選調(diào)幾百人的基礎(chǔ)上大幅度地拓展規(guī)模，以滿足廣大畢業(yè)生和基層工作的雙重需要。

四、整合勞動(dòng)力市場，構(gòu)建新型就業(yè)傳導(dǎo)機(jī)制

政府部門要致力于打破當(dāng)前就業(yè)市場人事部門辦、教育部門辦、勞動(dòng)部門也辦且政出多門、條塊分割的局面，加強(qiáng)畢業(yè)生就業(yè)市場法規(guī)建設(shè)。要通過制定全國統(tǒng)一的就業(yè)市場管理?xiàng)l例和管理辦法，明確規(guī)定各類市場的開設(shè)條件、程序以及各類就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能等，制定統(tǒng)一的就業(yè)市場規(guī)則，規(guī)范供需雙方主體行為，保護(hù)雙方權(quán)益不受侵害，創(chuàng)造公平競爭的市場秩序，構(gòu)建起政府調(diào)控市場、市場調(diào)節(jié)需求，城鄉(xiāng)貫通、開放有序、溝通全國的畢業(yè)生就業(yè)市場體系。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展和社會(huì)信息化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，目前各級政府和多數(shù)高校的就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)基本搭建完成，就業(yè)服務(wù)信息化環(huán)境業(yè)已形成。因此，發(fā)揮好政府宏觀管理職能，建立信息共享機(jī)制，構(gòu)建新型就業(yè)傳導(dǎo)機(jī)制便成了當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)為應(yīng)做好以下三方面工作：一是要盡快制定畢業(yè)生就業(yè)信息管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)就業(yè)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng)信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；二是要指定專門機(jī)構(gòu)履行就業(yè)需求信息收集、審核檢驗(yàn)責(zé)任，建立用人單位信息申報(bào)登記制度，由主管部門把匯總的信息及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞給高校和畢業(yè)生；三是加強(qiáng)互動(dòng)協(xié)作，建立國家、地方、高校三級就業(yè)網(wǎng)互聯(lián)機(jī)制，建立統(tǒng)一的畢業(yè)生就業(yè)信息交流渠道，從而把各地區(qū)、各部門舉辦的供需雙選活動(dòng)通過信息網(wǎng)絡(luò)形成全國統(tǒng)一的大市場，為畢業(yè)生就業(yè)供需雙方提供廣闊而又實(shí)用的信息平臺。

五、政府參與、健全制度，構(gòu)建科學(xué)的就業(yè)統(tǒng)計(jì)評價(jià)體系

高校畢業(yè)生就業(yè)狀況評估作為政府工作的重要組成部分，在過去較長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)管理粗放、缺少政府的參與和監(jiān)管。就業(yè)率統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)單一化，不能綜合反映高等學(xué)校的教育質(zhì)量與就業(yè)質(zhì)量，就業(yè)率預(yù)期期望值主觀化、政治化傾向明顯，導(dǎo)致高校就業(yè)工作功利化、簡單化及虛假就業(yè)現(xiàn)象的出現(xiàn)。雖然國家教育部于20N年重新修訂了畢業(yè)生就業(yè)統(tǒng)計(jì)辦法，并要求各高校依照統(tǒng)計(jì)法要求匯總畢業(yè)生就業(yè)信息，但由于統(tǒng)計(jì)辦法在統(tǒng)計(jì)口徑、核算方法和數(shù)據(jù)來源等方面的設(shè)計(jì)不夠完善，指標(biāo)深度和再處理功能較低，特別是在操作過程中，政府參與不夠，統(tǒng)計(jì)數(shù)字基本上來源于高校對就業(yè)信息的收集整理，由于受如上所述功利化思想等諸多因素的制約而難以趨同，極易出現(xiàn)信息的失真與偏頗。

為了準(zhǔn)確地反映、全面把握高校畢業(yè)生就業(yè)狀況，政府要建立就業(yè)狀況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、審核把關(guān)、定期發(fā)布、定期評估等一系列制度。(1)在就業(yè)率統(tǒng)計(jì)主體構(gòu)建上，形成政府主導(dǎo)、指派權(quán)威統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)或勞動(dòng)人事部門實(shí)施、高校參與的多主體形式；(2)在就業(yè)率統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上，要進(jìn)一步明晰就業(yè)概念內(nèi)涵，完善就業(yè)統(tǒng)計(jì)方法。例如，現(xiàn)行的就業(yè)率統(tǒng)計(jì)公式把各類升學(xué)人群列入就業(yè)范疇，這勢必會(huì)掩蓋真實(shí)的就業(yè)狀況。而對暫無就業(yè)愿望、擬升學(xué)或由于其他原因主動(dòng)回避就業(yè)的畢業(yè)生，則應(yīng)將其從待就業(yè)畢業(yè)生基數(shù)中剔除出來，以保證就業(yè)率統(tǒng)計(jì)的公平合理性。另外，還應(yīng)繼續(xù)細(xì)化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)以得出分類型、層次、科類、地域等多視角的統(tǒng)計(jì)結(jié)論，充分體現(xiàn)就業(yè)率內(nèi)涵的全面性與可比性；(3)在就業(yè)率公布程序上，應(yīng)當(dāng)建立由國家或省級政府部門統(tǒng)一向社會(huì)公布的規(guī)范程序，向社會(huì)提供具有公信力和權(quán)威性的信息。同時(shí)，加強(qiáng)政府監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制，防止片面、虛假的就業(yè)率宣傳誤導(dǎo)社會(huì)的傾向，使就業(yè)率統(tǒng)計(jì)與信息發(fā)布發(fā)揮正確的導(dǎo)向作用；(4)依法對高校就業(yè)工作進(jìn)行定期評估，并依據(jù)行政評估和社會(huì)評價(jià)意見，對高校布局、發(fā)展規(guī)劃、學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)乃至高等教育的相關(guān)政策作出調(diào)整，充分發(fā)揮政府在就業(yè)中的公共管理責(zé)任。