長三角一體化的予盾根源與政府職能思考

長三角是中國人口密度最大、城鎮分布密度最高、經濟發展最具活力的地區之—。但20多年來，一體化的進程仍然較為緩慢，存在著長期得不到解決的“頑癥”，在新形勢下還出現了新的矛盾與困惑，在此，筆者將分析造成這些問題的關鍵和深層次原因，并提出現實的解決路徑。

一、長三角一體化的現實矛盾與根源

所謂區域經濟一體化，是指在區域內制度一體化、市場一體化和競爭規則一體化基礎上，區域經濟各個組成部分之間通過資源流動和分工協作，所形成的經濟聯系越來越緊密的一種狀態和過程。在這里，區域內資源流動包括商品、資本、技術、勞動和企業等的自由流動，區域經濟一體化進程也就是由區域內要素自由流動所推動的區域內經濟聯系和分工協作關系的緊密化過程。如果我們用常用的六個指標，即市場、產業、交通、信息、制度和生態等來衡量長三角一體化的現狀，長三角一體化發展的水平依次是：交通、信息、生態，而最為關鍵的指標——市場一體化、產業一體化和制度一體化的發展最為落后，發展的阻力也最大。

1．區域規劃各自為政，產業同構、重復建設現象依然突出。長三角地區16個市屬二省一市政府管轄，在各自的區域規劃中都以“國內先進”、“國際接軌”為目標，自定目標、自成體系，缺乏統一的視角和引導，彼此之間不能“兼容”。區域規劃的各自為戰，直接導致產業的嚴重同構。從長三角城市群的布局來看，江浙的主要城市都圍繞在上海周圍，既支撐著上海大都市圈的形成，也與上海存在著客觀上的同構競爭。這一競爭在產業發展方面尤為突出。盡管上海整體上仍居領先地位，但這種領先的優勢明顯縮小。目前上海除了在金融、汽車和成套設備制造、航空航天等領域擁有一定的領先優勢外，其他產業領域與蘇州、無錫、杭州等城市基本處于同級水平。長三角城市在產業分工中并未形成梯度層次，同質競爭現象愈演愈烈。制造業結構雷同已成為長三角一體化的最大難點和障礙。從主導產業選擇來看，各地爭相把電子、汽車、機械、化工、醫藥等產業作為未來發展的主導產業。在長三角16個城市中，選擇汽車為主導產業的有11個城市；選擇石化的有8個城市；選擇通信產業的有12個城市。從工業行業完成產值情況看，排在前10位的主要工業大類，上海與江蘇的同構率達90％，上海與浙江的同構率也達70％。產業結構趨同演變成吸收外資上的爭奪，而引資大戰反過來又使同構現象在更高的產業層次上重演，直接導致長三角城市間的競爭內耗過大，造成各種資源和優勢的浪費。

2．制度、市場的地方分割。長三角內部各地方政策法規不統一、市場機制不靈活。各地方的政策法規，都立足于本地的利益，較少考慮與周邊地區的共同利益，如供需信息提供、主體準人條件、服務范圍對象等諸多方面僅能為本地區服務，跨地區功能弱；一些地方仍存在地方稅費和資金、人才、技術流動限制等現象。地方分割嚴重阻礙了資源的自由流通和經濟合作，并干擾和制約了區內企業之間的市場運作，形成了所謂的“條條經濟”和“塊塊經濟”。如在江蘇免檢的產品到了外省市還要再檢，甚至在同一省內，這個城市的免檢商品進入其他城市還要再從上到下“跑一趟”。這實在讓許多企業吃不消，時間成本、人市成本太大了。類似的例子還有旅游市場的分割，旅行社不能異地設分支機構，增大了市場上的交易成本；對外地投資企業的雙重課稅政策，嚴重影響了優勢企業的跨地區遷移或兼并重組；銀行、保險、職稱評定等存在“地區歧視”，使資金、人力等資源難以合理流動和有效配置等。

3．政府主導下的“招商引資”大戰硝煙四起。以招商引資為例，2003年滬、蘇、浙三地舉行的聯合招商引資活動，最終演變成區內各城市競相壓價，相互攀比優惠政策，以拼地價、拼稅收等來爭奪外資的惡性競爭。如在土地轉讓上，通過財政補貼，以大大低于成本的價格向外商提供土地。區內多數地方實際成本一般每畝約15萬元，而實際出讓價格蘇州為每畝20萬元左右，昆山為15萬元左右，嘉興為7萬元左右，而吳江、寧波、杭州則將地價壓到每畝5萬元左右，無錫甚至降到每畝2萬元～3萬元。有的地方則甚至提出免收轉讓費，用“跳樓價”爭奪外資。

另外，長三角區域聯盟并沒有形成—個區域化的物流網絡，如運輸方面，城市之間缺乏有效的車輛調度和裝卸，造成社會資本浪費；太湖流域的水資源管理、保護和水污染治理仍然缺乏有效的機制和模式；城市建設缺少“個性”、軌道交通規劃脫節等等。

以上這些相互交織的問題和矛盾無疑是長三角一體化進程中的嚴重障礙。而我們不難發現，這些問題的主要癥結和根源在于政府角色的錯位與失范。

二、政府傳統角色在長三角一體化進程中的不適應的原因

當前關于長三角一體化有兩種思路。一是通過政府的“看得見的手”來參與一體化的規劃與合作，強調政府的主導作用。另一種思路就是通過市場競爭和區域經濟的“一體化”改變以政府為主導的觀念，限制政府的職能，強調依靠市場的力量，實現區域資源的自動選擇和配置。

筆者認為，在當前的行政體制構架之下，如果希望政府之間實現合作實現真正意義上的“一體化”，存在著邏輯上的矛盾。在現行的行政組織結構、稅收結構和政府官員的考核方式下，必然導致地方政府在行政區劃邊界內追求壟斷利益最大化，或行政區劃邊界內壟斷成本最小化，因此地方政府一方面會防止本區劃內經濟利益的溢出，另一方面將會進行制度安排，最終由其他主體承擔區域內發展成本，這必然會引起區域之間的盲目競爭，導致市場競爭的行政扭曲及較高的資源配置成本。

1．從行政體制的構架上來講，中國的行政組織主要是縱向的結構。下級對上級負責，同級之間相互競爭。橫向交流上既不方便，也缺乏合作的動力。另外，地方政府是地方各級國家權力機關的執行機關，被賦予對所轄地方進行行政、經濟等方面的管理職能，被認為是地方利益的代表。在現階段，政府在經濟生活中扮演著主導的角色，必然具有維護和擴展本地區利益的目標，加上中國經濟發展的不平衡性，更強化了地方爭取自己具體利益的動機。

2．“行政區經濟”和“政績經濟”也是造成狹隘地區利益要求的重要原因。地方政府往往通過建立于行政區劃之上的各種政治、經濟的政策壁壘以謀取本地利益的最大化(一堵“看得見的墻”)，這種地方經濟與行政區劃緊密疊合的現象，劉君德教授稱之為“行政區經濟”，指出它是中國經濟社會轉型時期的一種過渡型經濟形態。“政績經濟”的產生則是因為現行的對地方政府首長的政績考核體系主要是以GDP、財政收入多少為標準進行簡單的量化和比較。這種方式易誘導政府片面追求GDP和財政收入，而進一步簡單地理解為上項目、上企業。于是，地方政府在一方面超越政府投資的職責范圍，為爭取政績，搞形象工程，搞短平快項目，很難穩定心思從長遠角度進行地區規劃——長期項目的短期效應不好，政治成績就沒有了，這在客觀上減弱了地方官員進行長遠規劃的動力。

3．分權與財政分灶吃飯，使地方政府成為市場主體的制度準備進一步完善。1994年的財稅改革，即財政分灶吃飯的改革，使地方政府擁有更多的權力和責任，這種本質上屆于承包制的改革使地方政府要提高自己的地位和談判力度就必須把經濟搞上去，而以短期行為為基本特征的承包制的種種弊端也在后來日益顯現。于是，地方政府成為市場主體就有了相對充分的制度安排。

在長三角，政府的市場功能非常強大，但政府進入到不熟悉的市場經濟活動領域，存在著信息不對稱，政府決策具有局限性；另外，如果過份強調政府在市場資源配置中的作用，可能會助長政府的尋租行為。尋租行為不僅使生產經營提高經濟效率的動力消失，而且還極易導致整個經濟資源大量的耗費于尋租活動，通過賄賂和宗派活動增大經濟中的交易費用，對一體化進程產生負面影響。而且，政府干預易引發政府規模的膨脹，進一步導致政府某些干預行為的低效率。所有這些，都說明長三角一體化不能單純地祈求于政府的主導與合作。政府必須實行行政體制改革，重新定位其職能功能，才能消除這些矛盾。

三、長三角地方政府職能功能的新定位與現實路徑思考

(一)地方政府職能功能的新定位

1．轉變發展理念。各級地方政府要以“五個統籌”的科學發展觀為指導，從追求地方的近期利益的價值觀轉變為追求長遠利益和可持續發展的價值觀；倡導建立在競爭中合作、合作式對外的競爭觀，在合作中贏得比較優勢，獲得更大的發展領域；將“強政府、行政式推動”轉換為“以市場為主導，政府輔助”的發展模式，在區域經濟政策、發展環境和公共產品(ia施)上提供更多更好的服務；在區域空間規劃、區域整體功能、重大基礎設施和政策法規等方面發揮中央政府和區域合作組織的宏觀調控或協調作用。

2．增強導向調控功能，引領地方特色化發展。地方政府，應更多地搭建和擴大跨地區行政協調工作平臺、經濟社會活動平臺以及信息交流平臺，加強區域和跨地區發展思路、重大政策的交流研討，建立跨地區重大事務協商制度，消除信息交流障礙和各種行政壁壘；應按照區域一體化、功能合理分布和各地區特色個性化要求，確定本地區發展方向，構建區域發展自律機制，以形成地方特色專長和比較優勢作為戰略重點，引領市場主體利用區位優勢、比較優勢，促進其向著專業化、特色化、個性化方向發展，由追求近期經濟發展轉向實現可持續發展，在區域提升發展中實現協調發展。

3．加強法規制度建設，構建共同利益機制。在市場經濟體制下，法律制度和共同利益機制是實現區域協調一體化發展的保障。因此，應加強區域經濟、跨地區發展的法規政策制定，從政策的協調性、一致性人手，促進區域法規政策的一體化進程；應完善市場體系，從制定市場規則、消除行政壁壘人手，促進跨地區經濟要素自由流動、經濟組織合作互動發展。各地方政府，都應站在長遠目標、整體利益的角度制定地方政策，促進地方政策的差別和封閉走向統一和開放，實現區域無障礙流動，應從專項經濟活動的跨地區互動人手，通過財稅、金融等經濟類，人才及薪酬、環境保護等社會類以及科教文衛等三方面政策的調整，促進區域經濟一體化發展。應構建區域共同利益機制，積極鼓勵利用各自的比較優勢，加強經濟技術合作，實現跨地區互補互動式發展。通過法規制度建設，構建共同利益機制，促進區域經濟社會的協調發展。

4．加快基礎設施建設，提供區域性公共產品及服務。應加大信息設施、交通網絡設施為重點區域性公共產品(設施)的建設力度，增強跨地區快速通道和信息網絡通行能力，為各類組織和人財物跨區域間活動提供條件；應著力促進金融、能源、環保等區域性公共產品的加快發展，增強供給能力，提高跨區功能，為跨地區各類社會組織及個人提供公共服務；應著力促進人力資源、科研開發、醫療衛生等社會公共服務領域的發展，為各類社會組織提供跨地區合作機會和便利，提供優質價廉、低成本高效益，為人口、資源、環境協調發展提供條件，滿足經濟社會需求多樣化要求。

通過轉變政府理念，改革行政體制，增強導向調控功能，引領發展定位，構建共同利益機制和提供區域性公共服務，促進長三角區域經濟一體化進程，實現區域經濟社會協調可持續發展。

(二)現實路徑與思考

1．改革對政府政績的考核方式。現行的考核方式以GDP和財政收入為主，由于地方政府官員的任期為3年～5年，在現有資源的約束下，要實現既定目標，“合理的路徑”便是搞形象工程，搞短平快項目。而地方政府間長期合作的好處往往要較長時間才能顯現出來。因此，在目前的政績考核方式下，要想使地方官員“放下包袱”，搞合作、聯動，實現雙方的長遠利益，很難具有現實意義。筆者建議，在考核地方政府的政績時，不僅考核其本地的經濟增長和社會發展，還要考核對其他地區發展的貢獻度。

2．打造“小政府、大市場”的一體化經濟模式，實現從“權力政府”到“責任政府”，從“行政區經濟”到“區域經濟”的轉變。對微觀經濟主體及其活動，采取“引導配合而不直接干預”的做法。轉變政府職能，將具體行政推動轉變為引導式的日常服務和依法監管，實現區域合作從政府主導型向民間主導型轉變。無論是上海“服務高地”的營造和“大民政”服務，還是蘇南的理性執政，抑或浙江的“無為而治”，都是“責任政府”的重要體現。

3．以具體動作推動實際聯合，逐步形成企業、中介組織、政府多層面的協調機制，最終實現長三角地區各級政府行為和政策的協同。從長三角來看，可以按照先易后難的原則，突破現有體制約束，實現區域職能管理的一體化。如“長三角交通管理與規劃”、“長三角工商管理和監督”、“長三角水務”、“長三角環境保護”等。在共同協商的基礎上，然后建立長三角共同市場規則。在這方面可以借鑒歐盟統一市場的經驗。比如開放市場，統一市場規則，統一技術標準等。這就要求區域之間統一政策，降低要素流動的交易成本，消除區域壁壘，實現產品互相準人、企業跨區合作，以在更大范圍內獲得規模效益。 對長三角政府而言，目前要進一步培育市場體系，營造良好的投資環境，作好規劃、引導和規范管理，強化法律、制度和政策的規范性和透明度等。