我國高校實施政府采購制度存在的問題及其對策

【摘 要】我國《政府采購法》頒布實施以來，高等學校的基建工程和教學儀器設備等物資采購逐步納入了政府采購的范圍，而傳統采購模式下物權管理混亂、資金使用率和采購透明度不高、采購預算盲目等問題得到了初步解決。但由于政府采購在高校推行的時間較短、缺乏經驗，存在亟待解決的問題。因此，應結合高校當前采購工作的特點，規范政府采購行為，建立配套的資金管理模式，做好年度預算編制，提高資金使用效率，使政府采購工作更好地為教學科研服務。

【關鍵詞】高等學校；政府采購；采購隊伍；管理機制

【中圖分類號】F812．45 【文獻標識碼】A 【文章編號】1673—291X(2006)06—0095—03

在我國的《政府采購法》中明確規定，政府采購當事人中的采購人包括事業單位。我國高等學校自2003年起全面實行政府采購制度以來，雖然取得了明顯的經濟效益和社會效益，但應該看到目前高等學校實行的政府采購制度尚屬起步階段，缺乏科學管理的經驗，在具體運行上尚存許多問題。因此，這里僅就我國高等學校實施政府采購的特點、存在的問題及其對策進行探討，以期對國家有關決策部門提供有益的參考。

一、我國高等學校實施政府采購制度的特點

高等學校與政府采購的政府機關、社會團體等其他主體不同，因此，高等學校的政府采購有其獨特之處。主要表現在以下幾個方面：

第一，資金來源的多元化。隨著高校辦學層次的多元化以及拓寬籌資渠道和籌資能力的提高，資金來源已由政府財政撥款的單一模式被政府投資、企事業單位投資、海外捐資、科研經費和高校自籌等投資模式所取代。同時，伴隨高校辦學規模的擴大及自身經濟實力的增強，高校用于基建工程、教學儀器設備等各類物資采購資金逐年增長，少則幾百萬元，多則上億元或數十億元。

第二，物資需求的多樣化。隨著高等教育的迅速發展，各高校學科門類的設置有多樣、齊全的趨勢，教學、科研、科技開發項目的多樣化帶來了物資需求的多樣化，所需技術設備和用品的種類越來越多、要求越來越高，即使就同一品種的物資來說，其規格、技術指標也會有很大差異。因此，高校采購的物資需求遠遠超過其他政府采購部門。

第三，采購設備的專業化。高校設備采購中專業設備采購比例高，一般占采購總額的60％以上，主要用于教學與科研使用。研究型高校專業設備的采購比例將會更高?？茖W技術的創新，對高校教學與科研的儀器設備功能不斷提出新要求和改進意見，因此，許多儀器設備的技術和性能具有高、精、專的特點。這些專業設備需求數量少、單價高、設備標準參數及技術性能非常專業化，對政府采購機構和人員的技術要求也非常高。

第四，采購計劃的預算性。國家財政性資金實行部門預算和資金直接支付計劃，要求高校財政性資金支出有嚴格的預算和計劃，專項建設的儀器設備采購作為財政性資金支出的重要組成部分，更具預算性和計劃性。從高校發展規劃看，高校學科建設和儀器設備的裝備應突出重點，嚴格在經費預算內完成采購計劃。

二、我國高等學校在實施政府采購過程中出現的問題

第一，對政府采購還存在認識上的誤區。實施政府采購制度在國外已有二百多年的歷史，但在我國卻是個新事物。從1986年試點和2003年《政府采購法》實施以來，雖然各級政府領導、財政部門非常重視，但是，個別高校受部門和個人利益的影響，對政府采購的宣傳不到位，使得院系等基層部門對政府采購不關心、不支持或持無所謂的態度，甚至有人認為政府采購是“集中腐敗”、“走形式”；認為只有用財政資金購買，才需要實行政府集中采購，若是用自籌資金購買，政府管不著；或者認為只有數量多、金額大的貨物，才需要實行政府采購，小件物品和零星物品用不著。凡此種種想法，加大了政府采購工作的推行難度。

第二，采購預算與采購計劃的準確性差。由于高校規模大，組織結構層次多，管理權限分散，采購的設備物資技術含量高、品種多，因此，高校需要通過政府采購的物資，就必須提前半年甚至一年制定準確而詳盡的采購預算，并根據預算編制完整、詳細的年度采購計劃。這對于高校來說操作難度相當大，因為要確定當年的收入才能以收定支、安排采購計劃，而收入來源則取決于國家政治經濟和政策的變化情況以及企事業單位投資、捐資等能否及時到位。另外，高校采購預算編制時間早、跨度大，在實際工作中難以準確預見未來市場價格和需求等方面的變動情況，使得高校政府采購預算和實際執行情況出現較大的差距。

第三，政府采購工作周期長、靈活性差。按照政府采購程序，高等學校在實行政府采購招投標時，學校首先向財政部門提出采購項目計劃申請，財政部門批準采購項目預算后，交政府采購中心具體實施，政府采購中心根據批準的采購項目計劃申請要求學校交足款項，然后才擬寫招標公告，并組成評標委員會，招投標結束后簽訂合同。這需要一個較長的過程(一般為3～8個月)。而高校采購時效性強、品種多，如此長的采購周期顯然不利于高校教學和科研的發展要求。此外，學校由于教學科研的突發事件和天災人禍等不可預測的原因，急需購置未列入計劃的物資，政府采購招投標方式就無法滿足。是采取部分放權、自主采購與政府采購相結合，還是開設一條“綠色通道”等問題，亟待解決。

第四，政府采購的管理機制不夠健全。各高校在推行政府采購制度進程中，積極引入競爭機制，盡量通過招標方式來規范政府采購行為，但由于缺乏嚴格的操作規程和必要的監督機制，采購活動受領導意志影響和行政干擾的現象時有發生。采購物資的質量、價格、售后服務不能得以保障，影響了政府采購的健康運行。由于政府管理體制的不統一，政府采購市場地區封鎖明顯，客觀上形成了新的壟斷，使得各項招投標活動運作效益低、監督乏力，與統一、嚴謹、細致、規范、高效的招投標要求相差甚遠，沒有形成統一的招投標管理模式。另外，由于缺乏一套行之有效的采購考核監督制度，高校在基建工程和設備、教材、圖書等大宗物資的采購中仍然存在回扣的問題，參與采購人員收取回扣成了一個“公開的秘密”。高校大宗物資采購權的過度集中，也為高校采購腐敗問題的形成與發展留出了空間。高校采購人員的相對固定性，也是導致某些人收受回扣“輕車熟路”的原因。

第五，政府采購人員隊伍的整體素質不高。政府采購是一項面向市場、政策性強、涉及范圍廣、專業化水平要求極高的工作，高校在成立采購機構時，受人員編制等因素的制約，采購人員組成一般都是內部調整，對采購人員的專業素質考慮過少。一般的政府采購管理人員對繁雜的儀器設備的性能、技術指標、功能和用途等不熟悉，對招投標、合同、商業談判、市場調查及物資、工程和服務等方面的有關知識、技能掌握甚少，而真正的使用者卻沒有權利參與采購，使學校采購的設備質量難以保證。一旦質量出現問題，政府采購部門和使用單位的責任劃分不清，這在很大程度上影響了政府采購的效益和運作質量。

三、完善我國高校政府采購制度的對策分析

針對高校政府采購工作過程中出現的諸多問題，可以從以下幾個方面尋求突破，促使高等學校政府采購工作創造出更大的經濟效益和社會效益。

(一)加大宣傳力度，提高單位采購人員素質

高等院校在做好政府采購工作的同時，可以采取多種形式，有計劃地進行宣傳政府采購的活動，從而使更多的部門主動參與政府采購。同時，各有關職能部門與基層使用單位對政府采購的法律法規要加強學習，使政府采購制度盡快走上軌道。

建立政府采購執行人員資格管理制度，即制定政府采購執行人員從業準則和崗位標準，建立培訓和考核制度，提高思想水平和專業技能，逐步做到政府采購執行人員持證上崗，造就一支高素質的政府采購管理隊伍。同時，注重吸納政治素質高，具有招投標專業知識，準確了解市場狀況和發展趨勢，熟悉掌握經濟合同及法律相關知識的各類專業人員加入到高校采購隊伍中。

(二)改變預算模式，做好年度預算編制工作

對于高校來說，部門預算是否科學、準確直接關系到政府采購工作能否順利進行。這就要求高校必須對項目進行充分論證，分清輕重緩急，合理確定開支順序，將有限的資金安排到急需的項目，以確保重點支出的需要。因此，高校應結合學校下一年的總體發展規劃，從預算的預見性、計劃性和細化性著手，在收入基本確定的情況下，將預算支出分塊加以預測：一是常規支出，包括維持學校正常運行的人員經費和公用經費，主要采用增量預算法進行預測；二是專項預算，包括行動計劃、211工程、重大科研以及世行貸款等專項項目，主要采取零基預算法編制預算；三是其他支出，即指那些不屬于校級的縱向、橫向科研資金，對外教學、科研服務創收和代替項目資金，這部分資金量大繁雜又難以準確預測，因此，直接影響到預算和采購計劃編制的準確性，可以采用由下而上、由上而下的方式，充分調查研究，使其盡可能準確。

另外，由于學校年度預算經財政部門批復和政府采購計劃報出以后，其數量、規格、技術指標和參數就很難更改。所以，為保證預算的細化和硬化，在預算編制過程中，必須制定完整的收支范圍和細化收支項目的分類，這樣才能有利于集中支付制度的實行；在預算執行過程中，為保證預算的剛性，必須建立高效、嚴格的預算執行機構，科學、嚴密的預算控制系統，完善的監督檢查機制，這樣才能強化預算的約束，確保政府采購計劃的準確性。

(三)強化部門協調，靈活多樣運用采購方式

高校自身的特殊性和采購物資的急需性，決定了高校單位應從實際出發，具體情況具體分析，加強與政府主管部門的協調，實行集中采購與分散采購相結合、招投標與非招投標方式相結合，積極穩妥地推進高校的政府采購工作。這樣既可發揮集中采購單位和各高校的積極性，又可發揮各自的優勢。

在高校政府采購實際操作中，按照不同的情況采取以下采購方式：一是對通用性強，技術指標相對簡單的儀器設備，如辦公用品、計算機、打印機、復印機、傳真機、汽車、空調等，有一定采購量但不是急需的科研儀器應直接交由政府采購單位，以便充分發揮政府集中采購的優勢，為學校節約資金；二是對教學科研急需，但數量、價格較大的儀器設備，可采取先與政府主管部門協商，取得主管部門同意后，由學校按照政府部門的要求組織招標采購的方式，以便贏得寶貴的時間，使投資盡快產生效益；三是對數量很小、來源單一的儀器設備，可由學校自行分散采購，采用非招投標方式，報政府部門備案。

(四)健全管理機制，規范高校政府采購行為

科學合理的管理機制是政府采購工作順利進行的前提和保障。各高校應根據國家推行政府采購制度的整體目標和原則，結合本校實際情況構建符合高等教育發展規律、適應高等教育發展需求的政府采購管理模式。當務之急是需要從兩方面抓起：(1)合理設置機構。要按照管理與監督相分離的原則，采用“三權分立”的組織結構，分別設立主管機構、執行機構、監督機構來執行和監督管理高校政府采購工作，科學界定管理機構與執行機構的職責，建立起分工合理、彼此制約和相互協調配合的政府采購管理運行體制，以形成高校內部各個行為主體之間責權明晰、相互制衡的約束機制，真正實現公開、公平、公正的目標。(2)完善監督機制。為了保證政府采購工作的健康發展，必須對政府采購的立項、招投標、資金撥付等各個環節實施全過程、全方位的監督。在集中采購監管的同時，加大對分散采購的監管。可以通過編制政府采購計劃和預算，建立分散采購項目申報制、公開發布信息、抽取專家、采購合同備案、信息報告、采購資金集中支付等制度和程序加以約束和牽制；制定和完善分散采購監督管理體系，加大執法檢查力度，確保分散采購行為的規范；堅決按照政府采購法規定的公開與透明原則，在信息公開、采購流程、采購公告、采購糾紛仲裁等方面實行全面徹底公開，這也有利于財政、稅務、紀檢、檢察、審計、主管部門、供應商、使用單位以及新聞媒體共同關心政府采購行為，形成相互制約的監督系統，以確保高校政府采購工作公開、公平、公正的進行。

【責任編輯 姜野】