農地征用制度的制度經濟學分析與創新路徑研究

【摘 要】農地征用制度改革必將成為我國近期重大的制度變遷之一，這不僅僅是為了增加農民收入或者保護農民權益，甚至也不僅僅是為了保護耕地或者糧食安全，關鍵在于征地已經成為目前我國各種矛盾的聚焦點。從制度經濟學角度分析現行農地征用制度，可以看出正是由于農地征用制度設計上的缺陷與不足，直接導致了農地所有權主體虛置及農地征用權被濫用，影響了農民對土地使用權、處分權和收益權的有效運用。農地征用制度的改革與創新研究也必須對此予以充分關注。

【關鍵詞】土地；農地征用制度；制度經濟學

【中圖分類號】F321．1 【文獻標識碼】A 【文章編號】1673—29lX(2006)06—0052—04

工業化、城市化是一個客觀歷史進程，征用農地是國內各地面臨的一個重要課題，也是當代各個民族國家面臨的一個基本問題。由于現階段我國農地征用補償標準由政府制定，沒有真實地反映農地資源的稀缺程度，影響了農地的資源配置效率；同時，過低的征地補償費導致國有土地的出讓價格和征地補償之間存在著巨大利差，有關利益主體對征地收益展開了激烈的爭奪，這不僅損害了農民的利益，也加速了農地的非農化進程。這一制度引發的社會分配不公正，導致的生產和交易低效率等問題，已引起各方廣泛關注，農地征用制度改革已經提上決策層的議事日程，成為重大政策課題。為使農地征用制度改革的思路和戰略得到貫徹執行，必須對農地征用制度進行綜合化、集成化和系統化研究，深入分析和全面反思農地征用制度的成敗得失。

一、現行農地征用制度的兩大弊端

1．征地范圍過寬

強調以公共利益為目的，是世界各國對國家行使財產征用權進行法律限制的通用做法。我國《憲法》和《土地管理法》對征地問題也都做出了明確規定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”但不同的是，我國卻未對“公共利益”做出明確界定，“公共利益”的界定缺乏可操作的標準。因此，什么情況下才能征地一直不明確，實際操作很難掌握。也就是說，法律賦予了國家土地征用的權力，卻未對這種權力的行使做出限制，這樣的直接結果就是，公共利益成為了職能部門和地方主要行政領導自由裁量的權力，從而大量非公共利益用地也以“公益用地”的名義征用，“土地征用”概念失去其法律意義。

為國家或公共目的進行征地是無可厚非的。在計劃經濟條件下，個人(有時集體)被排除在國民經濟建設之外，所以，全部建設都可以征用土地。但在當前市場經濟條件下，各種經濟成分加入到社會建設的行列，這時再以寬泛的“為國家和公共目的”來界定征地的范圍，實際上是使得任何建設都可以征用土地。在實際工作中，形成了凡是建設就需要征地，凡是征地就打著“公共利益”的旗號，以至形成了企業征地的情形。這種帶有濃重計劃經濟色彩的土地征用制度，缺乏對于用地單位使用土地情況有效監管，不利于社會對土地這種稀缺資源的保護利用：土地征而不用、多征少用的現象在一些地方比較明顯。我國耕地面積的大幅減少，其實和現行的農地征用制度下利用政府權力征地范圍過寬不無關系。

2．補償標準過低

土地補償是征地問題的核心。世界上大多數國家和地區都是以市場價格為基礎補償的，有的還考慮土地未來價格補償。而我國的征地補償標準是根據土地管理法規制定的，是非市場化的價格。補償標準過低，扭曲了征地的機理，嚴重侵害了農民利益。《土地管理法》第47條規定：“征用耕地的土地補償費和安置補助費分別為該耕地被征用前三年平均年產值的六到十倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍”。問題在于，上述補償費用標準不管是低限還是高限，都不足以使被征地農民保持原有的收入水平，不足以彌補農民因失去土地而帶來的經濟損失。

這種按照年產值來確定的補償標準帶有濃郁的計劃經濟色彩。未體現土地發生用途轉換的巨大增值價值，更沒有體現土地市場的供求狀況，沒有體現市場經濟的價值規律和市場定位的原則，征地補償標準嚴重偏低。椐農業和國土資源方面的有關專家測算，改革開放以來，通過各種形式征用農地的價格“剪刀差”，在農民身上至少“拿走”近5萬億元，嚴重剝奪了失地農民的利益。對此，民進中央副主席蔡睿賢委員也指出：“農地征用制度的最大缺陷是補償過低”。出于對今后生活出路的考慮，農民一般是不愿意放棄土地的。而地方為了得到土地，要么和農民進行較長時間的談判，要么采取強行措施而引發矛盾與沖突。另一方面，較低的征地費用為降低出讓金提供了較大的空間，較低的出讓金不僅有利于外部資金的進入，而且也降低了建設用地的價格，這樣極不利于建設用地集約使用，尤其當征地費用接近建設用地的改造費用時，用地單位寧可征用新的土地也不愿意改造原有的建設用地。這樣，土地的利用就嚴重地偏離了效率。

二、現行農地征用制度弊端根源的制度經濟學分析

1．土地產權制度設計上的缺陷，導致產權主體虛置

我國現行法律規定，我國土地所有制為社會主義土地公有制，分為全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種形式，農村土地屬于農民集體所有。然而在實踐中，農民集體是一個抽象的沒有法律人格意義的集合群體，是一個虛置的權利主體。因為我國民法理論所確認的民事主體主要有自然人和法人兩種，農民集體既非個人，也非法人，因此，它本身并不能作為民事主體享有所有權。集體土地所有權主體實質上缺位，土地征用過程中必須體現的國家、集體權利義務難以確定。在實踐中政府擁有分配土地的絕對權利，土地歸集體所有是虛的，集體最多不過是土地的經營者、管理者。事實上，村集體代替農民集體行使土地所有權的職能，農民和村集體之間形成了委托代理關系，但這種委托代理關系很模糊。村集體既不是法人，也不是政府，農民很難對村集體的代表一村干部進行監督，而且在更大程度上村干部受到政府的干預和控制，還要對上級組織或上級政府負責，代理上級政府的部分行政職能。在農民和政府之間的村干部事實上具有了政府代表和農民代表的雙重身份，也就是說，他們成為了一個相對獨立的利益群體，這樣，他們的利益與村民利益很可能不一致，他們就可能不履行或不完全履行代理人職責。

因此，我國農村土地產權制度所存在的土地所有權主體的虛置和模糊缺陷，直接導致責權利的邊界不清，以致農民所擁有的實質性的土地產權不被尊重和承認，影響了農民對土地使用權、處分權和收益權的有效運用，進而導致農民經營土地權利的喪失。各級政府在對土地的處置上擁有決定的話語權，而農民個體始終處于被動弱勢的地位，對土地被征用及其喪失的土地所有權所蘊含的利益等缺乏必要的知情權、參與權、選擇權、索取權等，也難以說清楚在土地征用中農民權利到底受到多大損害。這一方面，強化了處于強勢地位的政府處置土地收益的能力和動機，另一方面，也使處于弱勢地位的農民在維護自己權力時更加感到底氣不足。

2．土地管理制度設計上的缺陷，導致土地征用權被濫用

在現行的體制下，各級地方政府既是國土資源(包括集體土地)的宏觀管理者，又是國有土地所有權的實際行使者，管理者和所有者職能的重疊安排使地方政府具有了政治利益最大化和經濟利益最大化的雙重目標，而這種目標在短期內又體現出相互促進的特質，在這種雙重目標的驅動下，政府行為不可避免地出現偏差。公共選擇學派的代表人物布坎南指出：“我們必須將調查市場經濟的缺陷與過失的方法應用于國家和公共經濟的一切部門”。地方政府并非全局利益的代表，相反，它們有著各自的目標函數，追求本地或本部門凈利益和政績的最大化。土地是政府掌握的最大資產之一，通過有效運作土地資產，可以實現收益最大化，有效解決經濟發展中的資金瓶頸障礙。部分地方政府以經營城市為名，濫用征地權，把擠占征用農民土地獲取的收益作為取得財政收入的手段，使得一些盈利性質的用地甚至高檔娛樂設施等高盈利用地也可以獲得合法的征地手續。同時，利益的驅動為政府“政治創租”創造了環境。部分地方政府壓低補償標準，以非常優惠的條件甚至零地價把土地送給投資者，作為引進項目的優惠政策，爭相以最低廉的條件獲得招商引資的成功，來實現自己的政績工程。

因此，由于我國土地管理制度設計上的缺陷，缺少有效的節約用地和合理的調控、約束手段，導致土地征用權被濫用，使土地長期不能作為一種重要的經濟資源來對待，不少地方政府過多采用粗放式外延擴張的用地模式，出現了“多征少用、多占少用、早征遲用”，甚至“征而不用，占而不用，好地劣用，非法租用”等粗放型用地模式，造成不合理占用和浪費土地的現象十分普遍。

3．土地征用補償制度不完善，導致對農民利益的剝奪

我國現行的征地補償制度是一種純粹的補償關系，這在市場經濟條件下顯得很不合理。征地補償費不是按照土地的市場價格來折算，而是以當前農產品的市場價格來核算，當農產品價格偏低時，這種折算方法明顯具有剝奪農民的傾向。同時，根據產值計算補償標準也不盡合理，計算方法過于簡單，不能適應征地實際中多種類型的要求。如，城郊都市型農業，集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體，其產值遠高于傳統農業，其土地征用價格應高于從事傳統農業的土地價格。補償費中沒有包括土地的增值部分，也不符合“十六大”關于各種生產要素按貢獻參與分配的原則。農地是生產要素，其價格要根據市場供求關系決定。農民的土地承包經營權是產權，其價格要用盈利能力來決定。根據地租理論，土地因地理位置、國家規劃、開發投資等因素而增值，其增值部分應作為級差地租歸土地所有者和征地者共有。因此，農民有權參與分配土地的增值收益。然而，農民在參與社會生產過程中，按照市場價格購買生產資料，但他們擁有和使用的土地則被征地主體以較低的價格拿走，土地的財富觀在農民那里沒有得到真正地體現。

三、創新農地征用制度，有效保障失地農民權益

1．改革土地產權制度，實現土地產權明晰化

前面我們已經指出，現有農地征用制度中存在的本源性問題是公權侵犯私權，行政權侵犯財產權。現行法律雖然規定農村土地歸農民集體所有，但在集體所有制下，誰真正擁有土地，實際上并不明晰。究竟誰是集體土地真正的產權代表，無論是《土地管理法》，還是《農村土地承包法》均無作出明確的規定。“集體產權”的這一特征，使集體與農民的權益關系變得模糊，導致農村土地產權的實質主體缺位，農民對土地的所有權、使用權、處置權等權益沒有得到充分的尊重和保障。

因此，從長遠看，要切實維護農民的土地財產權益，使農民對土地的權利在流轉過程中得到充分體現，真正分享到土地非農使用后的收益，從產權方面看，就必須對相關法律進行修改，確立農民是農村集體土地所有權主體，明確界定農村土地的產權主體是農民。強化農民對于承包經營耕地的財產權和處置權，從而提高農民的經濟和社會地位，減輕工業化、城市化過程中農民利益的損失。

2．推進政府職能轉變，實現土地管理者與所有者職能的分離

我國的農地征用制度中，征地的管理是一個薄弱環節，在征地范圍控制、補償、安置等都“有據可依”的情況下，對征地的管理顯得尤其重要。而征地的程序存在不合理，征地管理規定的落實不到位主要是由于地方政府及相關機構在征地過程中能取得不合理的收益。這在客觀上增強了地方政府、征地機構和企業大量征地的動力，也是造成征地權濫用的原因之一，并且形成了對農村集體和農民利益的聯合侵害，加劇了征地過程中的矛盾和沖突。

因此，加強征地管理的關鍵是推進政府職能轉變，實現土地管理者與所有者職能的分離。地方政府不再介入“征地——批租”的循環，只作為一個監督管理者做好土地的宏觀調控和執法監督，保證征地過程各環節中各單位各部門行為的理性化、規范化、透明化，保障土地依法交易。政府通過制定土地利用規劃來控制土地需求，調節土地市場的運行，真正發揮市場配置土地資源的基礎性作用。地方土地管理部門按照規劃做好征地申請的審核，對耕地轉為非農用地交易進行嚴格監管；征地機構負責整個過程中的協調和程序；用地單位應不折不扣地對征用土地進行補償；土地部門、用地單位和社保部門共同解決好失地農民的安置；社保部門要承擔失地農民的社會保障責任。總之，要將現行征地程序中的某些環節簡化，某些環節加強，達到合理維護各方利益，促進征地合法合理地順利進行，促進社會經濟發展的目的。

3．改革征地補償辦法，形成合理的利益分配機制

征地補償是征地問題的核心，也是農地征用制度改革的難點。失地農民已不再是真正的農民，其生產和生活方式必將隨著城市化進程而發生變化，也將通過完成城市化過程變為市民。因此，失地農民的征地補償安置標準就不能再按照其歷史上的生產和生活方式來確定，而應該按其城市化后的生產和生活方式來確定。即以被征地所承載農民安置的實際社會成本為依據制定征地補償標準。

合理確定征地補償標準，要把握好兩個基本原則：一是要把收益價值和市場價值結合。現行補償辦法忽視了土地的潛在收益和利用價值，既沒有考慮到土地對于農民承擔著生產資料和社會保障的雙重功能，也沒有考慮到土地市場的供求情況。當前，完善農地征用補償辦法就是要在制定新的征地補償費用標準時，還應該綜合考慮到農民過去對所承包土地的成本投入、當地的經濟發展水平、土地的區位、供求狀況、競爭程度等。二是要把近期補償和遠期補償相結合。土地可以對農民提供持續性的基本生活保障和就業機會，并且還具有增值的功能。考慮到土地的這一特點，各地在土地征用補償過程中，應把一次性補償和長期補償結合起來，充分考慮失地農民的重新安置和就業費用、土地使用價值和潛在增值能力、養老保險和醫療保險等多方面因素。

4．構建完善的失地農民社會保障機制

土地是農業最基本的生產資料，是農業生產活動必需的物質基礎。現階段土地對于農民有兩大功能：一是養老功能，二是就業功能。土地被征用后，農民喪失土地的使用權，上述兩種功能發生轉移，農民的就業生活從農業轉到非農產業，需要再就業，養老功能則由農村傳統的土地保障轉向現代社會保障。

在征地補償中，許多地方出于簡便的需要，選擇了以貨幣安置為主的方式，即一次性發放安置補助費，讓農民自謀職業。這種安置方式，對被征地的農民只考慮給予經費的補償，而對失地農民的居住安頓、重新就業、生活觀念以及生活習慣等方面問題未予考慮。被征地農民的生活水平因征用土地而下降就成為普遍的現象。要從健全社會保障體系人手，為失地農民建立一個可持續的生活保障。科學合理完善的失地農民社會保障體系至少包括生存保障和發展保障兩大方面。生存保障主要體現在保障基金的籌集、運營、管理和養老保險、最低生活保障、醫療保險、失業保險等模式類型及其構建上。發展保障主要體現在為失地農民增強再就業能力提供服務，為失地農民增強創業能力提供服務和平臺上。

【責任編輯 馮勝利】