黑龍江省農村社會養老保險制度構建分析

【摘要】農村社會養老保險制度是維護社會穩定、促進農村經濟發展、應對人口老齡化的重要舉措，同時也是建設社會主義新農村的應有之義。我國在20世紀90年代也曾進行過嘗試，目前，一些省份又相繼推出了新型農村社會養老保險制度。黑龍江省也應該抓住有利時機進行本省區域性制度構建。在制度構建中既要借鑒其他地區的經驗，更要結合黑龍江省具體情況在保障對象、保障方式等制度安排上進行創新性的制度設計。

【關鍵詞】農村；養老保險；黑龍江省

【中圖分類號】F840．67 【文獻標識碼】A 【文章編號】1673—291X(2006)06—0144—03

目前，北京、江蘇、浙江、安徽、四川、新疆等省區相繼啟動了一種新型農村社會養老保險制度。這種農村社會養老保險制度的創新之處主要體現在變“個人繳費為主、集體補助為輔”為“個人、集體和政府三方共同籌資”。籌資方式上的變化反映了我國城市反哺農村的新形勢，建設社會主義新農村的新要求，以及建設社會主義和諧社會的新理念。作為農業大省，黑龍江應該積極借鑒其他省區的成功經驗，探索建立符合國情、適合省情的新型農村社會養老保險制度。

一、黑龍江省迫切需要進行農村社會養老保險制度構建

(一)傳統養老方式解構，迫切需要建立農村養老保險制度

隨著人口老齡化日益加重，家庭養老功能弱化、土地保障功能降低，傳統的農村養老保障模式已不足以保障農村老人的晚年生活，在農村地區迫切需要建立社會養老保險制度。在“十一五”期間，逐步探索建立農村社會養老保險制度，將是我國健全社保體系的重點。在國家制定統一的農村養老保險制度的條件成熟之前，黑龍江省因地制宜地對農村社會養老保險進行制度構建，不僅可以為國家統一制度的出臺積累經驗，做好制度上的準備，而且可以把農村養老問題可能帶來的各種社會風險在區域內提早得到控制。

(二)原有制度存在缺陷，呼喚新型農村社會養老保險制度

為了建立農村社會養老保險制度，1992年民政部制定頒發了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》。1994年，黑龍江省人民政府根據《基本方案》的內容頒布了《黑龍江省農村社會養老保險規定》，大力推廣農村社會養老保險工作。但由于《基本方案》制度設計上的缺陷，加上中央政府機構調整等原因，1998年后，全國大部分地區農村社會養老保險工作進展緩慢甚至陷入停頓狀態。1999年7月，國務院決定對已有的業務進行清理整頓，停止接受新業務。1999年以來，黑龍江省農村社會養老保險工作處于半停滯狀態，新參保人數銳減。然而，幾年來隨著我國經濟社會形勢的變化，“三農”問題對我國經濟發展的瓶頸作用日益凸顯，為此，國家確立了建設社會主義新農村的工作目標。社會主義新農村的一項重要標志就是實現農民社會養老保險的普及化，因為只有這樣才能解決農民的后顧之憂，為穩定農村、繁榮農村提供根本保證，這就迫切要求各地區根據新形勢構建區域農村社會養老保險制度。

(三)國家政策調整，為農村養老保險制度建立提供契機

胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上提出了“兩個趨向”的重要論斷，表明我國經濟發展進入了工業反哺農業、城市帶動鄉村的新階段。2006年初，為了促進農村經濟的發展，國家決定兩年內全部免除農村義務教育階段學生的學雜費以及在全國范圍內徹底取消農業稅。黨的十六屆五中全會又做出了建設社會主義新農村的重大戰略決策，中央政府也將在“十一五”期間加大對農村、農業建設的投入。黑龍江省是農業大省，是我國最大的商品糧產地，國家反哺農業的政策將為黑龍江省農村各項事業的發展提供良好的契機。為此，黑龍江省應該抓住機遇加快農村社會養老保險制度的構建工作，將農民社會化養老以制度的形式固定下來。

二、黑龍江省農村社會養老保險制度構建切實可行

(一)失地農民養老保險制度為黑龍江制度構建提供經驗

近幾年，隨著我國城鎮化進程的加快，失地農民數量劇增。為了維護社會穩定，我國很多省市都已經建立了失地農民的養老保險制度，黑龍江省所屬地市也進行了相關立法實踐，哈爾濱市2005年5月1日起開始施行《哈爾濱市征地農轉非人員參加基本養老醫療保險實施辦法(試行)》。另外，雙鴨山等市也都對失地農民養老保險制度進行積極探索，這些實踐活動將為黑龍江省農村社會養老保險制度構建提供寶貴經驗。

(二)北京地區新型制度設計為黑龍江制度構建提供參照

2006年1月1日，北京實施《北京市農村社會養老保險制度建設指導意見》，從此北京地區380萬農民成為我國新型農村養老保險制度的首批受益者。這是全國第一份由省級政府下發的建立新型農村養老保險制度的文件，這也標志著我國進入農村社會養老保險制度構建的新階段，這項新制度與原有制度相比設計更為合理，也具有很強的操作性。他山之石，可以攻玉，黑龍江省可以借鑒北京地區的成功經驗，結合本省具體情況進行制度構建。

(三)黑龍江省良好的經濟社會條件為制度構建提供保障

“我國1986年開始農村社會養老保險制度試點探索時，即已經基本達到發達國家建立該制度的最低起點。丹麥、瑞典、葡萄牙、西班牙及希臘等歐盟國家在類似中國90年代初或更低的經濟發展階段時便已開始建立農村社會養老保險制度。”所以，從經濟發展水平角度看，我國已經具備了建立農村社會養老保險制度的條件。而在我國范圍內，黑龍江省無論是政府財政收入還是人口結構等方面，都具有建立農村社會養老保險制度的一定優勢。從財政收入水平來看，2003年黑龍江省財政收入為2488643萬元，列全國第14位。從人口城鄉分布來看，2004年末，全國鄉村人口占全國人口總數的58．2％，黑龍江省鄉村人口占黑龍江省人口總數的47．2％，低于全國水平。從農村居民收入水平來看，2005年1～3季度各地區農村居民家庭平均每人現金收入黑龍江為3444．03元，列全國第8位。目前，包括經濟發展落后于黑龍江的安徽、新疆等省市都已經啟動了新型農村社會養老保險制度，黑龍江省也應該加快本省的制度構建，讓全省人民共享發展改革成果。

三、構建黑龍江農村社會養老保險制度要借鑒更要創新

北京市2006年1月1日正式實施《北京市農村社會養老保險制度建設指導意見》(以下稱《指導意見》)，黑龍江省在進行本省制度設計時，應借鑒這一文件中確立的新型農村社會養老保險制度的一些具體內容，同時結合本省具體情況進行制度創新。

(一)借鑒北京新型農村社會養老保險制度經驗

1．更加注重政府責任

首先，明確規定政府財政補貼責任。根據《指導意見》規定，這一新型農村社會養老保險制度采取“個人繳費、集體補助、政府補貼”的籌資方式，市、區兩級財政都要對參保農民進行補貼。我國原有的農村社會養老保險因為缺乏國家和集體的補貼而成為了變相的個人儲蓄，而北京市新型農村社會養老保險制度則還原了其社會保險的性質。

其次，政府承擔農村社會養老保險管理機構費用。我國原有的農村社會養老保險制度中農村社會養老保險管理費用是按照所收取的農保基金的3％提取的。《指導意見》中明確規定：“農村社會養老保險管理機構不再提取管理服務費，人員和工作經費列入同級財政預算。”我國城鎮養老保險管理費用是由國家財政列支，《指導意見》的這項規定則在社會養老保險方面更加彰顯了社會公平，同時也有利于將來統籌城鄉社會保障制度。

2．建立待遇調整儲備金制度

《指導意見》中規定：“各郊區縣政府應安排一定比例的資金，作為待遇調整儲備金。”“各郊區縣政府應根據待遇調整儲備金的積累、基金增值收益和物價指數增長等情況，適時提高領取養老金人員的待遇水平。”我國原有制度完全依靠個人賬戶積累確定養老金數額，待遇一經領取標準不再改變。而在現實生活中，參保人開始領取養老金后，隨著物價水平等因素的變化，維持基本生活所需的費用日益提高，一成不變的養老金數額不足以保障其晚年的基本生活，《指導意見》中的這項規定則可以避免這種情況。

3．對保險費的繳納實行動態管理

《指導意見》規定：“保險費繳納標準應按照預期領取的養老金不低于當地農村最低生活保障標準，不高于本市上一年城鎮企業退休職工養老金平均水平來確定，并根據農村最低生活保障標準和本市上一年城鎮企業退休職工養老金平均水平的變化進行調整。”這項規定在繳費環節保證了預期領取的養老金能夠保證農村老人的基本生活。如果說待遇調整儲備金制度是從政府角度保證參保人的養老金水平，則這項制度是從參保人個人角度來保證其未來的養老金水平，兩項制度配合使用可以確保參保人在度過漫長的領取養老金等待期后能夠安享晚年。

(二)創新性地構建黑龍江省農村社會養老保險制度

1．提高保險基金管理機構層次

《北京市農村社會養老保險制度建設指導意見》規定，農村社會養老保險基金以區縣為單位進行核算和管理。黑龍江省原有農村社會養老保險制度也是采取縣級單位集中管理，黑龍江省在構建新型農村社會養老保險制度時應提高基金管理機構的層次。采取較高級別的基金管理機構有以下優點：一方面，采取較高級別的基金管理機構則管理機構數量降低，這樣有利于監管機構進行監督、管理；另一方面，可以盡量避免各基層管理機構擅自挪用、侵占、轉借資金，降低資金的經營風險；另外，這種管理方式更容易集中資金選取多種增值渠道，提高基金的整體增值能力。而由于黑龍江地域遼闊，采取省級單位集中管理對于保險費的收集及養老金的發放等管理活動都會造成不便，因此，不適合采取省級單位集中管理，所以，黑龍江省應由所屬13個地市相關政府部門對轄區內養老保險基金進行管理。

2．吸收60歲以上老人參加保險

黑龍江省人大代表翟玉和在2005年11至12月期間，組織志愿者對我國農村老人生存狀況進行了調查，調查結果顯示農村養老狀況觸目驚心。相比于未來的老年人，現在的老年人更加迫切的需要解決養老問題，但我國無論是原有制度還是北京等地區實行的新型制度都沒有涉及60歲以上老人的保險問題。黑龍江省在進行制度構建時應當對此予以考慮，依據自愿加入原則把這部分人群納入保險范圍。對于保險費的繳納可以采取一次繳齊的做法，國家、集體應當像對待其他參保人一樣予以補貼，個人繳費、國家、集體的補貼共同形成個人賬戶。吸收60歲以上老人參加養老保險會在一定程度上增加政府的財政支出，但政府作為全民政府，不能因為年齡或其他原因剝奪任何公民享受養老待遇的權利。

3．實行農民“退休”制度

黑龍江省在建立新型農村社會養老保險過程中，應該把建立社會養老保險與促進農村經濟發展結合起來，規定凡達到領取養老金年齡的農民必須轉讓土地經營權給年輕一代的農業經營者，就象城市老人在離開工作崗位后才開始領取養老金一樣，也在農村老人中實行“退休”制度。這些農民可以通過我國《農村土地承包法》允許的轉包、出租、轉讓或者其他方式流轉自己的土地承包權。國外很多國家也有類似規定，如德國和法國政府都規定，農民領取養老保險金的前提條件是轉讓土地經營權。這項制度一方面可以加快黑龍江省城鎮化進程，另一方面還可以擴大農業生產經營規模，促進經營者年輕化、知識化和效率化，推廣農業新技術，提高農業的現代化經營水平和國際競爭力。黑龍江省也具有實施這一政策得天獨厚的條件，黑龍江現有耕地面積14268萬畝，占全國耕地面積7．6％，人均耕地面積3．75畝(農業從業者人均耕地面積19．2畝)，高于全國人均1．5畝的水平，總面積和人均占有量均居全國第一位。在黑龍江實行這一政策將會比其他省份具有更為明顯的效果和更重大的意義。所以，黑龍江省應該把新型農村社會養老保險制度的構建作為發展農業生產的契機，在制度設計的過程中密切配合我國目前的農業政策。通過農村社會養老保險制度的建立，不但可以保障農村老人的晚年生活，還可以作為政策手段來促進農業發展。

[責任編輯 張凌]