完善公共服務提供：市場化反思與制度建設

摘要：公共服務市場化是當代各國政府職能轉變和行政改革的必然趨勢，它代表著一種全新的治理理念和形式。公共服務市場化，即把競爭機制引入政府公共服務的一些業務領域，實現服務的最佳供給和公共資源的有效配置。但從西方各國公共服務市場化改革的實踐來看，問題與成績并存。我國公共服務市場化改革的情況亦然，問題集中表現為付費機制不健全和激勵機制不完善，究其根源在于改革缺乏明確的目標和整體戰略。對此，需重新界定政府角色和完善公共財政制度，以實現完善我國公共服務提供的目標。

關鍵詞：公共服務； 市場化； 改革； 反思

中圖分類號：Ｄ63文獻標識碼：Ａ

公共服務市場化，旨在打破公共服務領域的政府壟斷，引入競爭機制，將原來由政府承擔的部分公共職能推向市場，通過充分發揮市場優化資源配置的作用而達到改善與提升公共服務的目的。公共服務市場化是政府職能轉變和行政改革的必然趨勢，它代表著一種全新的治理理念和形式。

一、西方國家公共服務市場化的實踐

公共服務市場化作為20世紀80年代以來西方各國行政改革的核心部分，大大提高了西方國家政府提供公共服務的水平，但在取得顯著效益的同時也暴露出一些問題。對此進行研究，可以深化我們對公共服務市場化的認識，推動我國公共服務市場化改革的順利進行。

（一）西方各國公共服務市場化改革的實踐

公共服務市場化，即把競爭機制引入政府公共服務的一些業務領域，實現服務的最佳供給和公共資源的有效配置。而在公共服務領域引入競爭機制，主要有三種方式：政府內部的競爭、政府與企業之間的競爭、企業之間的競爭。①在實踐中，西方行政改革把利用市場化和社會力量，改善公共服務提供作為提高政府有效性的一條重要途徑，主要采取以下形式：第一，部分公共事業私營化。把一些原由政府提供的具有非公共產品性質的且效率低下的公共服務交給更有效率的私營企業，如把航管局改組為私人公司。第二，業務簽約外包和公私合作。政府將某些公共服務以合同的形式外包給私人部門，私人部門必須在合同規定的框架內行使權利和履行義務，政府負責監督質量。美國的公共服務市場化主要是采用這種形式。第三，建立政府與多元化主體的伙伴關系。培養多元化主體，構建以政府為主導，有公共事業組織、第三部門組織、營利性企業、社會公眾等多元主體參加的城市管理主體模式。由政府投資興建基礎設施和公共設施工程，通過招投標的形式以ＢＯＴ（建設－經營－轉讓）、ＢＯＯＴ（建設－經營－擁有－轉讓）、ＢＯＯ（建設－擁有－經營）等多種方式進行合作。第四，在行業內引入價格機制。為了克服免費提供公共服務所導致的資源配置不合理和浪費，化解政府的財政困難，采取使用者付費制度，把價格機制引入公共服務領域是有效可行的方式。一般來說，用者付費制比較適合使用者可以自由選擇服務項目的服務領域，據羅斯的估計，大約有75％的公共服務可以采用付費的方式。②第五，進行內部合同式管理。把提供公共服務職能的政府部門分離出來，成立半自治的執行機構。這些機構的設立帶來了行政體制的深刻變化。如英國政府通過設立執行局，政府內部責任機制發生變化，執行機構的負責人由以前對部長個人負責變成通過部長就政策執行和服務管理向議會承擔責任。同時公務員制度也發生了變化，原先統一的部門被分成核心部門和執行部門，公務員相應分開，并且通過競爭逐漸分流，有些已經不再保留公務員身份。

（二）西方國家公共服務市場化改革的意義及存在的問題

西方國家的公共服務市場化改革是一場深刻的行政管理體制變革。一方面，政府決策、多元組織通過市場機制供給公共服務這種模式，加大了利益集團通過政治過程向行政部門施加壓力的難度，保證了公共行政過程的正常進行；另一方面，從總體上改善了公共服務的供給質量，減輕了政府的財政負擔。據美國有關方面的統計，僅合同簽約外包這一項，每年就為美國地方政府節省15％－30％的資金。③同時，我們也應看到公共服務市場化中暴露出一些問題和缺陷，如部分公共服務的質量并未提高、政府在某些項目管制上過多過濫、合同承包總伴隨著腐敗和丑聞、效率主義遮蔽了公共行政的公共價值等。

“把效率和經濟作為公共行政的指導方針是有必要的，但僅此是不夠的，必須加上社會公平作為公共行政的第三大理論支柱，使公共行政能夠回應公民的需要。”④西方各國探索公共服務市場化的種種努力，為我國政府行政改革提供了可以借鑒的路徑，促使我們深入思考，探索符合我國國情的市場化改革模式。

二、中國公共服務市場化改革的現狀

在傳統的計劃經濟體制下，中國幾乎所有的社會服務都是由政府利用國有資產和財政資金舉辦的各類公共事業單位⑤提供的，逐步發展到今天的公共事業單位性質模糊、職能混雜，涉域交叉、責任邊界不清，公共服務市場化改革及事業單位改革在整個改革中明顯滯后。這種狀況嚴重影響了公共服務提供的效率及整個公共事業的發展。

（一）改革缺乏明確的目標和整體戰略

上世紀80年代中期以來，我國在公共服務市場化的改革方面具有一些共同特征。過去的改革措施都是在缺乏一個成熟的整體戰略的情況下實行的，有人甚至認為是摸著石頭過河，卻“連河對岸在哪里都還不大清楚”或是“沒有總體目標的改革”。不管是行業部門（如教育部、衛生部），還是職能部門（如財政部、人事部），在事業單位改革過程中都采取了一種多少可以稱之為“零打碎敲”的方式，而沒有一個整體改革戰略。總的來說，改革還處在單項推進、局部試點、各行其是的探索階段，各個領域、部門、地區的改革效果和社會效益參差不齊，缺乏整體合力，且各項政策措施的利弊得失難以衡量。

（二）市場化取向中的兩大主要問題

市場化取向使得公共服務提供者的“創收”積極性很高，但在提供高質量、低成本的服務方面積極性卻沒有多少改進。更糟糕的是，強烈的創收積極性在一些地方導致服務質量惡化，并且造成了不公平現象。改善服務提供要求進行一場深遠的改革，要處理好付費和激勵兩方面的問題。

第一，付費機制不健全。

1． 付費責任不明確。中國過去20年的發展軌跡是服務付費的非政府化：付費的責任由政府向私人用戶轉移，這種情況在教育和衛生領域尤為典型。在教育行業，教育機構總收入中學雜費收入直線上升；在衛生醫療行業，由于醫療保險制度不完善，這種非政府化導致在全部醫療支出中居民個人現金支出的比例直線升高。一方面，公共事業單位創收收入不斷增高，同時，政府向公共事業單位投入的大量資金也被越來越多地用于增加人員和提高工資，而另一方面，居民日益增長的付費使公共服務的“公益性”難以體現出來，城市與農村之間、不同階層之間社會成員的差距越來越大。

2． 預算制度薄弱。實際預算支出與政府預算安排時的優先順序并不相符，看不出存在任何明確的、出于效率考慮或者公平考慮的公共支出優先順序。除了預算支出，政府還通過其他途徑為事業單位提供非預算支持，這類預算外公共支出不僅對公眾而言是不透明的，甚至連政府自己也弄不清楚。此外，事業單位可以不對它們花費的公共資金負責。在這種情況下，政府實際上無法對事業單位的財務運作進行有效的監督和控制。

3． 公共財政體制不健全。在現行體制下，地方政府在預算總支出中占到了70％，各級政府間財政轉移支付體系對調節和提供公共服務也幾乎不能提供什么幫助，其結果是，各級地方政府在很大程度上是自我籌資，而且不存在任何機制來保證不同地區之間的最低服務標準。在貧困地區，甚至最優先的基本服務也常常缺乏基本的資金支持。許多依靠地方預算提供資金支持的核心公共服務提供者，如小學、疾病控制中心和類似的機構，經常缺乏必要的資金。當地方預算遇到困難的時候，這些名義上應該由預算全額撥款的事業單位被迫和其他單位一樣，只得依靠收費開展服務。

第二，激勵機制不完善。

1． 創收動機強烈。過去的改革在把事業單位“推向市場”的同時，也使得事業單位有了很高的創收積極性。改革削減了事業單位的預算撥款，賦予了事業單位更大的管理自主權，允許事業單位擴大服務范圍，而且把管理層和職工的收入和創收聯系起來，這樣就把管理者和職工置于一種“剩余索取者”的位置，事業單位也開始走向利潤最大化的目標。

2． 約束機制乏力。對中國的事業單位來說，與強烈的創收動機相比，來自政府和市場的約束都顯得軟弱無力。目前，大多數事業單位進入了市場，但這個“市場”本身卻是一個高度扭曲的市場。市場約束薄弱主要是因為存在三個方面的制度性缺陷：付費者沒有足夠的權力；監管體制仍不健全；市場競爭常常被扭曲。⑥總之，在對公共服務提供效果以及消費者滿意度的監督與評估方面，還沒有進行充分的制度構建嘗試。

（三）組織結構和管理方法改革滯后。

1． 條塊分割、部門分割。我國公共事業單位在布局結構上突出表現為在同一地區同類機構設置過多，機構數量多而規模偏小，過多地集中在中心城市等問題。解決這一問題必須從源頭入手，關鍵一點就是要打破事業發展中的“條條專政”，增強各級政府在事業單位規劃與發展中的統籌和協調能力。同時，應盡快改變農村地區公共服務嚴重落后的狀況，重點發展農村地區的基礎教育、職業技能培訓、醫療衛生、科技成果推廣等公共服務。

2． 產權關系不明晰。產權不明晰已經成為公共事業單位發展，特別是那些實行差額補貼和自收自支的公共事業單位發展的瓶頸。明晰產權關系，一方面能保障國家對國有資產的終極所有權，保證國有資產的保值增值；另一方面，可以使公共事業單位獲得法人所有權，實行公共事業單位責權利統一，充分地調動公共事業單位追求自身發展的積極性。

3． 領導體制與內部組織結構單一。公共事業單位領導的任用基本是單一的主管機關委任制，并實行首長負責制。這便于政府主管部門對事業單位的管理，但也造成權力向政府主管機關集中，抑制公共事業單位領導者的工作積極性與首創精神，同時，在公共事業單位內部也難以形成橫向的和自下而上的監督機制與民主決策機制。

三、我國公共服務市場化改革的反思與制度建設

以“推向市場”為目標的事業單位改革雖取得了一些進展，但也在公共服務領域引入了一些不適當的激勵機制。在“創收”自主權擴大的同時，并沒有建立起更好的績效管理體系和完善的財務責任制度；高昂的收費使得低收入群體越來越被排除在公共服務范圍之外，公共服務的“公益性”無從體現。這些都促使人們對這種市場化改革進行反思，推進相應的制度建設，在提高公共服務效率的同時，保證社會公平、公正原則的實現。

（一）建構我國公共服務市場化的理論體系

公共服務市場化改革要健康、穩步發展，系統的理論支持是必不可少的。政府應該在公共服務市場化研究方面投入更多的資源。理論界和學術界也必須投入更多的精力，從公用事業民營化的基本概念、作用機理，到操作原則、實施步驟等進行研究；對民營化的對象和范圍進行比較深入的研究，以確定在哪些公用事業領域引入私營部門競爭比較合適。另外，還應該進行成本效益分析，研究民營化過程中的招標、公告、競標、監督、評價等方面的環節和標準。⑦

同時，我國公共服務的市場化改革應與民主、法治政府建設、公共財政體制建設和市場體系建設協調并進，而不能片面的單兵突進，防止給“權力尋租”留下空間，讓腐敗葬送改革的成果。

（二）建立民主、法治政府，重新界定政府角色

民主法治政府是公共服務市場化的制度前提，無論是公共服務的合理定價、招標、投標制度，還是對公共服務的有效監督，都離不開一個公開、公平、公正的政府。

當前，我國正處于計劃向市場過渡與傳統向現代轉型的特殊時期，民主、法治尚未健全，還未形成一套系統和成熟的監督和制約公共權力的制度機制。我們對公共權力的監控無論在理論層面，還是在制度設計方面都處于探索階段。因此，當務之急是加快政治體制改革的步伐，建立健全民主監督制度，為公共服務市場化提供有力的制度保障；并通過試點，盡快制定出公共服務市場化所需要的法律規范以及實施規則，從而在具體制度和操作技術方面保證公共服務的定價、招標和投標的公開、公平、公正以及監督制約的健全、有效。⑧而從長期來看，政府在公共服務體系建設過程中，還應逐步構建適應未來社會發展的支持性制度環境，其中包括建設法治社會、進行公民教育、實現政治文明、完善法律和司法制度、保證透明公開的社會監督機制等。只有這樣，才能為我國公共服務事業的健康持續發展提供堅實有力的制度保障，從而實現公共服務市場化改革的順利過渡。

（三）完善公共財政制度，提供均衡的公共服務

1． 扭轉公共服務供給不均衡的現狀，提供平等的發展機會。由于政府財政在公共服務方面的弱化，使一些地區在公共投入順序上出現顛倒，造成居民基本生存條件差距拉大，享受不到公共產品的群體便失去了發展機會，更可怕的是這種貧困會向下一代傳遞。對此，公共財政資金應體現公共性，向弱勢群體傾斜，投放到受益面最大的領域。對于基礎教育、公共衛生、社會保障、農業、科技、基礎設施等公共產品應由政府財政承擔，使不同地區之間、城市與農村之間、不同階層之間的社會成員享受到均衡的公共服務和公共產品。

2． 優化財政支出結構，合理配置財力資源。現有財政體制造成政府財力資源沒有得到很好的配置，使用效率低是首要問題。第一，財政支出缺位，“養人”重于“做事”，應由政府承擔的社會公共事務沒有完全承擔起來。第二，財政支出錯位，對競爭性領域的投資占據了相當一部分的有限財力，從而擠占了公共服務領域的份額。第三，公共產品、公共服務領域存在嚴重的浪費現象。管理混亂、產權不清、家底不明、使用效率低下等問題長期存在。第四，“財權上收、事權下放”，加大了公共財政難度，縣鄉政府自身的財力與擔負的責任極不匹配。結果，人為地擴大社會成員間的分配差距，引發社會不公平。

改變這種現狀可以采取以下措施： 首先，合理劃分中央政府與地方政府在提供公共服務方面的職責。對于廣大農村和相對落后地區的基礎教育和基本醫療等公共服務，中央政府應承擔起主要的財政支持責任。其次，凡接受財政資金補貼、使用公共資源的事業單位應接受嚴格監督和業績評估，確保提供公共服務的質量及資金使用合理。第三，有效整合政府財力資源。整合預算內外資金，提高財政資金的完整性及其使用效益；國有經營性資產從競爭性領域“退出”，將部分國有資產轉化為資金形態并納入政府財政收支體系；整合國有非經營性的資源性資產，壯大政府財力。⑨最后，對公共事業單位內部支出結構進行調整，優化事業發展的布局，撤并重復和效益低下的機構，精簡冗員，實行公共事業資源的共建和共享。

3． 規范轉移支付制度，為公共服務均衡化提供資金支持。當前，我國的轉移支付總量并不少，但結構不合理。國家轉移支付中一般性轉移支付額度不高，各項專項補助資金數額較大。而專項補助資金實行多頭管理，覆蓋面廣，使用效益很差。對此，首先，在中央可支配財力增加的基礎上，改變各部門分小錢的狀況，將原來稅收返還、專項補助集中起來，加大一般性轉移支付力度，幫助經濟欠發達、財力缺口大的地區更有效地提高公共服務能力。其次，改進和完善一般性轉移支付辦法，在計算財政標準收入和標準支出時，充分考慮各地經濟發展水平和經濟發展質量對稅收收入的影響以及地區間財政支出成本差異，充分反映各地公共服務能力的差距。第三，加強轉移支付的法制化建設。將中央轉移支付的份額固定下來，納入地方政府的年度預算，確保地方預算編制的嚴肅性和準確性。

（四）改革的配套措施

1． 轉變改革思路，積極培育和維護競爭機制。我國公共服務體制建設的關鍵是要依據社會經濟生活的實際情況來決定為社會和公眾提供哪些服務和產品。至于公共服務提供者的所有者性質、內部管理模式以及收入分配制度應交由服務提供者自主決定，并通過市場競爭機制來選擇出組織效率最高、服務質量最優的公共服務提供者。而政府在公共服務體系建設過程中的首要職責是提供公平的競爭環境，保證最有效率地使用公共資源和財政資金，不斷提高公共服務的質量和水平。

2． 加強法制建設。法律法規是確保公共事業體制改革順利實施以及改革后目標體制穩定的基礎，但目前我國在這方面的法律與制度建設滯后。比如，要將一部分事業單位改制為非營利機構，但非營利機構在中國的法律地位不明確，有關活動范圍、機構和個人權力、資產與財務管理方式、組織結構等方面的法規也幾近空白。近年來，我國公共服務市場化改革之所以出現一些問題，原因之一就是法律法規建設滯后。因此，必須盡快建立和完善各種法律法規體系，為公共服務市場化改革提供制度平臺。

3． 建立政府內部公共服務監管體制。第一，建立獨立于傳統行政機構的公共服務監管委員會，對使用財政資金和公共資源提供公共服務的機構進行監管，要求其遵守各項監管規則，并提出改進要求。第二，政府內部公共服務監管委員直接對行政首長負責，審查各類公共服務提供機構的行為。由業內專家和審計人員組成審查小組，進行財務審計、績效評估并處理各類投訴事件。第三，加強政府內部的審計制度建設，完善基于任務和績效的財政制度；對于公共資源和財政資金的使用以及公共政策的制定進行嚴格的成本——收益分析，保證有效產出和良好業績。⑩

4． 加強問責機制。第一，中央政府部門、地方政府以及公共事業單位建立并有效實施績效管理合約，明確績效標準，明確預算和自籌資金的使用規則，包括預算和財務管理。第二，強化財務責任制度，把所有的公共資源投入都包括在成本核算和報告制度之中，這樣可以清楚地顯示公共資源的投入和使用狀況。第三，改革人事和薪酬制度，改善激勵制度。消除違規違法的收入，規范其他收入，清理所有的非正式工資、獎金和其他報酬。第四，通過賦予客戶權力來改善問責制度和績效管理。從直接補助提供者轉向補助用戶并允許他們選擇提供者，在提供者中引入競爭機制。在監管方面，政府應盡快取消行業壟斷和特權，或者將之置于嚴格透明的公眾監督之下，最大限度地減少它們對公平競爭的損害。[11]

5． 完善社會保障制度。從某種意義上說，公共服務體制改革的過程也是政府、公共事業單位與個人之間關系模式的全面調整過程。改制后，必然會產生富余人員及其就業與安置問題、人員流動特別是流向企業后社會保障制度的連續與銜接問題；同時，養老制度的改革也是一項長期的挑戰。這些問題能否順利解決，是決定改革成敗的關鍵，必須要大力推進相關的配套改革。

①②劭峰《公共服務市場化的國際比較及其啟示》《深圳大學學報》（人文社會科學版）2005年第1期。

③陳振海 楊愷杰《美國公共服務的市場化改革》《黨政論壇》2004年第3期。

④［美］喬治．弗里德里克森 《公共行政的精神》中國人民大學出版社2003年版。

⑤參見《事業單位登記管理暫行條例》（2004年7月6日），事業單位是指國家為了社會公益目的設立的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。人們習慣稱之為“科教文衛等單位”（筆者注）。

⑥[11]世界銀行《中國：深化事業單位改革，改善公共服務提供》《經濟研究》2005年第8期。

⑦⑧李招忠《中國公共服務市場化的困境及改革思路》《西北師大學報》（社會科學版）2004年第3期。

⑨王振宏 劉書云 黃庭鈞《公共服務差距緊逼財政改革》《瞭望新聞周刊》2005年第13期。

⑩張安《事業單位改革與公共服務體制建設》《宏觀經濟管理》2005年第3期。

（責任編輯慶躍先）