對(duì)我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度的幾點(diǎn)思考

摘要：從1996年開(kāi)始，我國(guó)在上海、深圳以及杭州等大中城市相繼成立了城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)大多數(shù)城市都成立了城市國(guó)有土地儲(chǔ)備中心，相繼建立了城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度。隨著我國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及土地出讓方式的不斷深化，土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度在運(yùn)行中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。因此，筆者基于事實(shí)提出完善我國(guó)城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞:土地儲(chǔ)備 問(wèn)題 建議

一、城市土地儲(chǔ)備制度的背景與概念

土地儲(chǔ)備制度最早起源于1896年的荷蘭。隨后，丹麥、法國(guó)、英國(guó)、以色列、挪威、西班牙、德國(guó)、加拿大、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家也相繼實(shí)行了這個(gè)制度。當(dāng)初這些國(guó)家都是利用土地銀行來(lái)有效解決城市發(fā)展中遇到的問(wèn)題。

（一）我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度建立的背景

1987年之前，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是城市土地使用的“三無(wú)”制度。1987年9月9日，深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權(quán)，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓的先河，并成為我國(guó)城市土地使用制度第一次革命的標(biāo)志。1996年11月15日，上海市成立了我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)———上海市土地發(fā)展中心；浙江杭州市于1997年8月成立了杭州市土地儲(chǔ)備中心。2001年4月30日《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)務(wù)院15號(hào)文件)，明確要求“有條件的地方政府試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度”。從此，眾多城市紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備工作在全國(guó)迅速展開(kāi)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2003年5月，全國(guó)已有1258 個(gè)市、縣政府建立了土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度。隨后，我國(guó)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在武漢、青島、大連等大中城市紛紛建立。這些土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有完全按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的上海模式，有政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的杭州模式，還有一種是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作與土地資產(chǎn)管理相結(jié)合的武漢模式。在我國(guó)，大部分城市的運(yùn)作都是杭州模式或武漢模式。本文主要以政府主導(dǎo)型土地儲(chǔ)備制度為主展開(kāi)對(duì)我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度的現(xiàn)實(shí)思考。

（二）城市土地儲(chǔ)備的概念

什么是城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度呢？所謂城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，是由城市政府委托或授權(quán)的機(jī)構(gòu)通過(guò)征用、收購(gòu)、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規(guī)劃用地或分散在用地者手中的城市土地集中起來(lái)，并由政府授權(quán)或由政府委托的機(jī)構(gòu)完成其房屋拆遷等土地整治與開(kāi)發(fā)等一系列前期開(kāi)發(fā)工作后，再根據(jù)城市總體規(guī)劃的發(fā)展要求，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等諸多方式將土地投入市場(chǎng)，以調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營(yíng)管理制度。它具有經(jīng)營(yíng)性、微利性、循環(huán)性等特征。

二、我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度存在的幾個(gè)問(wèn)題

建立城市土地儲(chǔ)備制度是城市用地制度改革的二次創(chuàng)新。從各個(gè)試點(diǎn)城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行的現(xiàn)狀看，大都建立起了土地征購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓的循環(huán)運(yùn)行機(jī)制。但總體來(lái)看，我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度建設(shè)尚處于摸索階段，仍然面臨不少問(wèn)題。筆者以為，這些問(wèn)題歸結(jié)起來(lái)主要有以下四個(gè)方面：

一是城市土地發(fā)展中心既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”。土地儲(chǔ)備制度的建立，使得城市政府完全壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，只有儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)才能將土地集中，直接進(jìn)入儲(chǔ)備庫(kù)，然后按計(jì)劃從儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)出讓和出租土地。然而，在我國(guó)目前的大多數(shù)城市中，該機(jī)構(gòu)還是政府職能部門的延伸物。一方面，它作為“裁判員”代表政府制定收購(gòu)儲(chǔ)備計(jì)劃，并根據(jù)土地利用年度計(jì)劃，具體實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備等工作。另一方面，它又參與到企業(yè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，與開(kāi)發(fā)商共同經(jīng)營(yíng)土地，便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。

二是土地出讓傾向于高端住宅。隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓作為這一行業(yè)的起始點(diǎn)正在起到關(guān)鍵性環(huán)節(jié)作用。目前，部分城市住宅價(jià)格在國(guó)家宏觀調(diào)控下卻飛速上揚(yáng)，這與土地供給結(jié)構(gòu)失衡不無(wú)關(guān)系。部分城市的土地儲(chǔ)備機(jī)制運(yùn)作過(guò)程中，存在單純追求土地高收益的傾向，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)不能滿足房地產(chǎn)中低端市場(chǎng)發(fā)展的需要，居民房?jī)r(jià)收入比例超過(guò)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)3至5倍，引起中國(guó)大部分低收入利益群體的強(qiáng)烈不滿。

三是政府對(duì)城市郊區(qū)農(nóng)地征地后，農(nóng)民“三無(wú)”問(wèn)題亟待解決。土地儲(chǔ)備中心在征購(gòu)、回收土地時(shí)，需要對(duì)土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低導(dǎo)致很多郊區(qū)農(nóng)地的農(nóng)民出現(xiàn)了耕作無(wú)地、就業(yè)無(wú)門、保障無(wú)路的“困境”，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，使得一部分開(kāi)發(fā)商的壟斷利潤(rùn)是建立在農(nóng)民更加貧困的基礎(chǔ)上，拉大了城鄉(xiāng)之間的差距和矛盾。

四是目前我國(guó)還沒(méi)有一部有關(guān)土地儲(chǔ)備的統(tǒng)一立法，只有一些地方性法規(guī)來(lái)加以簡(jiǎn)單約束和指導(dǎo)。新的《土地管理法》對(duì)政府如何建立土地儲(chǔ)備制度，行使土地統(tǒng)一收購(gòu)權(quán)并沒(méi)有明確規(guī)定。因此，如何建立一個(gè)完善系統(tǒng)的土地管理的法律法規(guī)與提高土地儲(chǔ)備的法律地位，建立土地儲(chǔ)備的法律體系，是土地儲(chǔ)備健康發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。當(dāng)然，由于我國(guó)土地儲(chǔ)備制度建立的時(shí)間不長(zhǎng)，所以應(yīng)該從理論上首先積極探索，然后在實(shí)踐中加以實(shí)施反饋，不斷完善土地儲(chǔ)備法律體系。

三、完善我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度的建議

（一）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，盡快出臺(tái)法律法規(guī)，將土地收購(gòu)儲(chǔ)備納入法治軌道

為了將土地收購(gòu)儲(chǔ)備全面納入法治軌道，嚴(yán)格規(guī)范地方政府行為，保證地方政府最大限度地按照公共利益需要開(kāi)展工作，必須抓緊制定和頒布全國(guó)性的土地收購(gòu)儲(chǔ)備專門法規(guī)，從法律上明確土地收購(gòu)儲(chǔ)備的行政行為性質(zhì)以及相應(yīng)的權(quán)責(zé)利關(guān)系。在此，筆者建議規(guī)范土地收購(gòu)、整理、儲(chǔ)備和供給等環(huán)節(jié)的具體操作方法。具體應(yīng)規(guī)范土地收購(gòu)操作程序、統(tǒng)一土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)的確定方法以及創(chuàng)新儲(chǔ)備土地的供給方式。國(guó)家出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)范，省市縣各級(jí)政府制定符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的具體運(yùn)作方式。

（二）健全組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)

土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的實(shí)施涉及到很多的政府部門，其中包括規(guī)劃、土地、財(cái)政、房屋拆遷等政府部門。由于各部門之間都擁有與城市土地有關(guān)的管理審批權(quán)限，所以在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)前提下保證部門之間的有效協(xié)調(diào)至關(guān)重要。因此，政府應(yīng)該健全組織機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)以政府領(lǐng)導(dǎo)為核心，有關(guān)部門共同參與的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，把有關(guān)權(quán)利、責(zé)任、利益分解到各個(gè)職能部門，協(xié)調(diào)行動(dòng)，保證政府對(duì)城市土地資產(chǎn)的有效管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙豐收。

（三）明確土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的定位，成立土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)公司，明確職能范圍，并嚴(yán)格執(zhí)行

政府一般都將土地儲(chǔ)備任務(wù)通過(guò)“委托—代理”的方式交給“土地銀行”來(lái)完成。這里的“土地銀行”就是土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)公司。土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)公司是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的專業(yè)性機(jī)構(gòu)。它的主要職責(zé)為尋找合適的土地，確定征購(gòu)的土地，與土地使用者協(xié)商征用地價(jià)；多渠道籌集、使用購(gòu)地資金；根據(jù)土地利用總體規(guī)劃完成房屋拆遷、土地平整等工作；根據(jù)城市建設(shè)的總體需要以及城市土地市場(chǎng)供求狀況制定合理的土地供應(yīng)計(jì)劃；按照計(jì)劃將儲(chǔ)備的土地由其通過(guò)招標(biāo)、拍賣和劃撥方式提供給土地使用者。

（四）積極創(chuàng)新土地儲(chǔ)備融資方式，探索建立土地基金制度

建立土地儲(chǔ)備基金是建立和完善城市土地儲(chǔ)備制度的重要財(cái)力保障。除政府撥款和銀行貸款兩種籌資方式以外，筆者建議還可考慮以下途徑增加土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作資金的來(lái)源渠道。一是在制度較為完善的前提下，可以考慮發(fā)行城市土地債券，以籌集資金。二是采取預(yù)出讓的方式，利用開(kāi)發(fā)商的資金進(jìn)行房屋拆遷、居民安置和土地平整開(kāi)發(fā)。三是城市土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作一段時(shí)期后，對(duì)尚未進(jìn)行拆遷的土地，可以在短時(shí)期內(nèi)進(jìn)行出租，以獲取部分收益。四是建立城市土地專項(xiàng)基金，在資本市場(chǎng)上進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，保值增值。

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