論《國家賠償法》的缺陷及完善

摘要：1994年通過的《國家賠償法》多年來一直受到學者的關注，在其實施過程中暴露出一些缺陷，問題日益凸出，如歸責原則、賠償范圍、支付標準及支付方式等。本文針對《國家賠償法》的上述缺陷提出了相應的完善措施。

關鍵詞：國家賠償法 歸責原則 精神損害措施

國家賠償是指國家及其工作人員違法行使職權侵害公民、法人或其他組織的合法權益造成損害的，由國家對受害人承擔的賠償責任。現行的《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）是1995年1月1日正式施行的，它確立了我國國家賠償制度，從根本上結束了我國國家賠償無法可依的狀態，使得憲法有關國家賠償原則得以落實，標志著我國民主法制的健全和完善。

然而，由于當時立法觀念和立法技術等方面的原因，《國家賠償法》在實踐中暴露出許多問題，也引起了學術界廣泛的關注。為了更好地發揮國家賠償法在保障公民合法權益應有的作用，應在該法本身存在的缺陷的基礎上探求其根源，并在理論和實踐的基礎上提出完善《國家賠償法》的立法意見。

一、關于國家賠償法的歸責原則問題

國家賠償法的歸責原則就是確定以什么樣的標準確認國家承擔侵權賠償。對此，我國《國家賠償法》第２條明確規定：“國家機關與國家機關人員違法行使職權侵害公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得賠償的權利。”從上述規定可以看出我國對國家賠償采取的是違法歸責原則，國家賠償的范圍只限于行政機關或司法機關的違法行為。這樣就將不當請求權行為排除于國家賠償范圍之外。那么，何謂違法呢？我國國家賠償法并無具體的立法解釋，理論界的認識亦是莫衷一是，如有的學者認為違法不僅包括程序上的違法，而且也包括實體上的違法；不僅包括形式上的違法，而且包括實質上的違法。具體指沒有事實根據或法律根據，適用法律或法規錯誤，違反法定程序，超越職權，濫用職權以及不執行法定職責等情況。還有的學者認為，違法應指廣義上的違法，除上述情形外，還包括具體行政行為不當。

現實生活中，國家機關及其工作人員濫用自由裁量權，侵害公民、法人和其他組織合法權益的情況卻屢見不鮮。在這種情況下，僅僅按照違法原則進行國家賠償顯然不利于充分保護公民、法人的合法權益。在行政賠償中，如行政機關不作為或執法時濫用法定幅度內的自由裁量權的。在司法賠償方面，如司法機關對沒有犯罪事實的人錯誤逮捕的等。對于這些行為根據我國國家賠償法現有的違法責任原則，受害人是很難或根本上得不到賠償的。可見，違法責任原則不利于保護公民、法人和其他組織的合法權益。

國家賠償法的立法本意是對國家違法行為所造成損害的一種矯正，是對公民基本人權的尊重與維護。因此，在何謂“違法確認”事項上完全應該做出有利于賠償請求人的有利規定與解釋，為了改變目前的在該問題上無法可依的局面，本人認為：若要維持現行的法律制度框架，則必須對違法性進行具體的明晰。一是若司法機關以明顯違法事實的行為對相對人造成損害的，則無必要再經確認程序，賠償義務機關或人民法院賠償委員會可以直接受理當事人的賠償請求。二是當司法機關以司法文書方式通過具體的決定、裁定、判決等行為造成賠償求人損害的，則只要有新的法律文書從結果上否定了司法機關前行為的合法性，就應當視為侵權行為的違法性已經得到確認。

二、關于國家賠償法的賠償范圍問題

國家賠償的范圍，是指國家承擔賠償責任的事項范圍，也是受害人賠償請求的范圍。《國家賠償法》所確立的賠償范圍僅包括行政賠償和刑事賠償，這大大縮小了憲法關于國家賠償的范圍。根據憲法第41條所體現的精神，對于所有因國家機關和國家工作人員的行為受損的公民都享有請求賠償的權利。

從國家機關的角度看，可以把國家賠償分為立法賠償、行政賠償和司法賠償。很顯然，《國家賠償法》把立法賠償排除在國家賠償的大門之外，而將國家賠償僅局限在行政賠償和司法賠償兩個方面。也就是說立法賠償不是國家賠償的一種類型，這是不容置疑的，但是，隨著社會的發展和中國國家賠償制度的進一步完善，立法賠償應否作為國家賠償的一種類型呢？目前已進入21世紀，我國的政治已較為民主，經濟體制轉型工作已基本完成，中國的經濟正穩步發展。新的實際應該是權利充分享有的時代，人們的權利受到侵害理應獲得及時補救，不管他是個人還是行政機關亦或立法機關，特權機關是不允許存在的。從國家賠償制度建立的初衷應當成為國家賠償的類型之一。

然而，就行政賠償而言，《國家賠償法》把侵權主體局限于行政機關及其工作人員，忽略了法律、法規授權的組織及其工作人員作為行政法律關系的主體侵犯公民權利的可能。就司法賠償而言，國家賠償落實到司法系統僅指刑事賠償并非同一概念，司法機關除了行使偵查、檢察、審判等刑事領域的職能之外，還承擔著民事、行政審判的職能，而在行政審判、民事審判領域，因為行政干預及利益等方面的因素，審判機關可能存在著更大的枉法裁判的危險。因而，將民事、行政審判領域侵犯公民權利的行為排除在國家賠償之外是不合適的。

從國家賠償的損失范圍看，國家賠償的損失范圍包括兩個方面：一是人身損害賠償；二是財產損害賠償。各依據《國家賠償法》第27條和第28條的規定。從我國的賠償范圍的規定來看，具有以下缺陷：

（一）對侵犯公民人身自由權賠償的缺陷

《國家賠償法》第30條規定，同時侵犯名譽權、榮譽權的，應當賠禮道歉，消除影響，恢復名譽，但不包括賠償損失。本人認為，這樣的立法價值取向是值得我們深思的。賠禮道歉等方式只是表明違法者對自己行為可譴責性的一種態度，其還不足以達到防止、減少國家不當行為的目的，因為違法成本與違法所造成的損失顯然存在不對稱性。

（二）財產損害賠償的不足

雖然《國家賠償法》第28條規定了7種處理方法，但遺憾的是該法并沒有對該條第7項內容與前6項內容的關系進行說明，這無疑造成司法機關在具體的實踐中有意或無意地對第28條進行孤立的、機械式的理解，從而侵犯當事人的財產權。本人認為，在理順該條內容之間的關聯時，必須考察立法本意，國家賠償是對國家違法行為所造成損害的一種矯正與補救，是對公民人權的一種基本尊重與撫慰，是以違法成本為代價而對違法行為人的一種制約與警示。對于國家賠償范圍的完善，本人有以下兩點意見：

1.把公有公共設施造成的損害納入國家賠償中（雖然已經納入《國家賠償法修改草案》中，但本人覺得還是值得一提）。所謂公有公共設施，是指政府或公共團體設置管理，以供社會公眾利用為目的的營造物。包括公路、列路、橋梁、隧道等設施。在我國，公有公共設施損害的賠償屬于普通的民事賠償責任，這對于公民來講是不利的，一是因為受損害的證據不容易收集提供；二是即使有證據證明損害確由公共設施造成，但由于賠償金是出自設置或管理公有公共設施的機關的財政，因此賠償數額往往難以盡如人意。

2．應增加因公共利益損害的國家補償范圍。國家賠償只針對由于國家機關（只包括行政機關和司法機關）及其工作人員違法行使職權所造成的損害。但在時間中還存在著大量的由于國家機關的合法行為給公民、法人和其他組織的合法權益造成的損害，比如抓捕逃犯、房屋拆遷、見義勇為等行為對公民人身或財產損害的，從公民的法律原則角度，國家給予一定的補償。但關于補償標準，目前尚無法統一規定，國家賠償法中可以將其納入作明確規定，采取適當方法給以補償。

三、關于國家賠償法的賠償標準問題

《國家賠償法》中有關賠償標準的規定集中在第四章。其中，第26條就行政機關侵犯公民人身自由權的情況作出以下規定：“侵犯公民人身自由的，每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算”；第27條就侵犯公民健康權的情況作出規定：“造成身體傷害的，應當支付醫療費，以及賠償因誤工減少的收入。減少的收入每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算，最高額為國家上年度職工年平均工資的五倍；造成部分或者全部喪失勞動能力的，殘疾賠償金根據喪失勞工能力的程度確定，部分喪失勞動能力的最高額為國家上半年度職工年平均工資的十倍，全部喪失勞動能力的為國家上年度職工年平均工資的二十倍，造成全部喪失勞動能力的，對其撫養的無勞動能力的人，還應當支付生活費；造成死亡的，應當支付死亡金、喪葬費，總額為國家上年度職工平均工資的二十倍，對死者生前撫養的無勞動能力的人，還應當支付生活費；生活費的發放標準按當地民政部門有關生活救濟的規定辦理，被撫養的人是未成年人，生活費給付至18周歲為止，其他無勞工能力的人，生活費給付至死亡為止。”

對以上規定進行分析，我們不難發現，我國國家賠償法堅持的立法原則是從財政方面考慮，即國家賠償堅持的原則是保障公民最基本的生存需要，而不是對受害人的損失進行充分補償。這樣的原則以及在此基礎上所做出的規定難免存在賠償標準偏低、受害人的利益損失遠遠得不到補償、心靈創傷難以撫平等問題。長此以往，我們不難想像其帶來的嚴重后果。

財產損害賠償中，包括直接損害賠償和間接損害賠償。從我國現行國家賠償法的規定看，國家只賠償直接損失，不賠償間接損失，本人認為這是對違法侵害財產權造成損害給予賠償的不足之處。理由似乎是賠償間接損失，會使國家的財政負擔過重，而且，西方國家也有不賠償間接損失的情況。本人認為，財產損害不僅應該包括直接損失，而且也應包括間接損失。理由是國家侵權自應由國家賠償，不能將負擔加在受害人身上。從國家賠償的功能來看，建立國家賠償制度的目的，在于使人民的利益不受侵害，受害人的損失得到救濟。

精神損害一般是指公民、法人或者其他組織的民事權利如名譽權、榮譽權以及其他人格面的損害而致其精神活動的損害，即對公民生理、心理上的精神活動和公民、法人或者其他維護其精神利益的精神活動的破壞，最終導致精神痛苦和精神利益喪失或減損。精神損害的最終表現形式，就是精神痛苦和精神利益的喪失或減少。我國《國家賠償法》精神損害卻不做賠償，主要理由為：第一，精神損害的無形性決定了賠償的無法量化性。第二，社會大眾關于精神賠償心理定位的非價值性決定了精神賠償的非可取性。第三，我國國家才力的有限性決定了精神賠償的非現實性。

由此我們可以看出，我國現行的《國家賠償法》對于賠償標準設定的確過低，根本不能彌補公民、法人和其他組織的損失。無論是行政賠償還是刑事賠償，過低的賠償金是人們對國家賠償最不滿意也是意見最大的地方。當然，我國國家賠償立法是考慮到國家經濟發展水平和財政負擔能力，才確定了較低的賠償標準。但是這種標準不僅不能彌補公民、法人和其他組織的損失，而且對國家機關及其工作人員也起不到充分的監督和懲罰作用。

針對上述情況，本人認為應該完善《國家賠償法》以下幾個方面：

1.改變單純以國家上年度職工年平均工資計算標準的“一刀切”做法，這是因為我國地域遼闊，各地區經濟發展水平各不相同。在決定賠償數額時應當考慮關押時間、該受害人的利益損失狀況、其所處的地區特點、所從事的職業特點以及社會地位等諸多因素。

2.對于直接損失和間接損失，本人認為應將間接損失劃入直接損失，而且也應包括其他一些與侵權行為有必然因果聯系的可得利益，對其損失進行國家賠償。因為，國家只要是侵權了，就應該由國家負擔賠償，受害人不應該承擔任何侵權費用。即國家侵權行為與損害結果之間存在著因果關系，也就是直接損失和間接損失都是因為國家的侵權行為而造成的，就應該對它進行國家賠償。

3.對于精神損害的賠償，本人認為不僅具有必要性，還具有可行性。首先，在國家機關侵犯公民人身自由權和健康權的情況下，給予一定數額的精神損失賠償，既能夠彌補現有的賠償標準的不足，又符合受害人對精神賠償的普遍期待。其次，精神損害賠償在民事賠償中已經實施了五年之久，積累了豐富的經驗，取得了良好的社會反映，可以為國家賠償領域的精神賠償實踐起到很好的示范作用。

四、關于國家賠償法的賠償程序問題

程序是保障實體方面正確實施的最后一道關卡。所以即使賠償范圍窄、賠償標準低，但如果賠償程序足夠完善、科學、合理，那么還至少可以保障“低水平的正義”，如果賠償程序不完善，那就連“低水平的正義”也無法達到了，我國現行的國家賠償法中賠償程序正是無法保障這種“低水平的正義”。

比如就行政賠償而言，相對人可以在提起行政訴訟和申請服役的同時請求行政賠償；也可以在行政行為已經被確認為違法后，先向行政機關要求賠償，當行政機關不予賠償或賠償的數額不符合相對人的要求時，相對人可以向人民法院提起行政賠償訴訟。這一程序看似合理但卻普遍存在著一個問題，當相對人經過先行處理程序向行政機關請求賠償時，行政機關或是含含糊糊，不經登記程序接受材料然后擱置不理，或者消極懈怠，不行使職權，甚至對相對人百般刁難，而當相對人憤然起訴時，卻因沒有行政機關受理賠償的證據，人民法院不予受理審判，使得相對人上訴無門。

針對上述情況，應該簡化現有的司法賠償程序。應該設立一個專門受理賠償請求的機構，只要賠償請求人能提供公安機關的釋放證明、檢查機關的不起訴決定書、人民法院生效的法律文書等確切法律證明的文件的，可以不經過確認程序，由此機構直接受理而直接進入實質性的賠償程序。即我受理，我審查，我判決。

五、關于國家賠償法的賠償支付問題

我國的國家賠償費支付同樣也存在著明顯的缺陷。這種缺陷導致了很多受害人已獲準賠償卻拿不到應有的賠償費用。按照《國家賠償費用管理辦法》的規定：“國家賠償費用有賠償義務機關先從本單位預算經費和留歸本單位使用的資金中支付，支付后再向同級財政機關申請核撥。”然而，這一規定卻使賠償費用的支付帶來了一些奇怪的現象。一方面，有些地方財政困難或者是收入很低，不愿意或是無法將賠償費用列入財政預算；而有些賠償義務機關以各種理由推塞拖延支付導致一些受害人獲準賠償后卻拿不到賠償金。另一方面，許多地方的國家賠償金花不出去。根據國務院相關規定，賠償義務機關先賠，然后憑發票等證據到財政部門報銷。這樣很多部門怕賠償的數額大、次數多等原因影響自己的執法形象、政績和個人升遷，寧可不賠，或用小金庫解決也不愿意通過財政部門解決。

在賠償程序中本人曾提到，設立一個專門受理賠償請求的機構，針對上述賠償支付的情況，本人認為由這個專門的賠償機構負責賠償。即賠償發生后，由此機構確認獲準賠償的受害人可以直接憑此機構出具的賠償決定書直接在此機構領取賠償金。這樣可以避免賠償費用與財政辦公費用爭飯吃的現象，也可以避免國家賠償與具體人員、單位的升遷和政績的牽連，最重要的意義是方便了那些已經受到創傷的受害人及時領到賠償金。貫徹了“人民的利益大于一切”和“全心全意為人民服務”的原則。而此機構的一切工作可以受檢察院的監督。這樣也可以避免此受理賠償機構出現一些不當行為。

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