農村信用合作社的改革與發展

改革開放以來，金融部門的多元化改革打破了單一銀行體系，非銀行金融機構獲得了生存的空間和發展的機會。作為非銀行金融機構之一的農村信用合作社增長迅速，已成為農村金融的主力軍和聯系農民的金融紐帶。

農村信用合作社是我國農村集體所有制的合作金融組織，是由轄區內農戶、個體工商戶和中小企業入股組成的社區性地方金融機構，是金融體系的重要組成部分。農村信用社一般按鄉設立，信用社之間、信用社與各銀行之間可以發生橫向的業務關系，一般的縣建有縣聯社。

通過調查發現，我國農村信用社機構5萬多家、職工近70萬人。各項存款余額26724億元，占全部金融機構存款的11.6%；各項貸款余額19585億元，占全部金融機構貸款的11.5%，其中農業貸款余額8615億元，機構農業貸款余額的86%。但改革成績的背后，也存在一些不容忽視的問題：背離合作金融性質、管理體制不順、產權不明晰、歷史包袱過重、地方政府過度干預，直接造成了整個系統高達86%的大面積虧損，農村信用社的改革迫在眉睫。

一、農村信用社改革的方向與目標

中共中央、國務院高度重視農村信用社的改革與發展。

中國的農村信用社是在特殊制度安排下的一種特別金融機構，國家希望它能夠借鑒西方國家的合作金融制度，成為中國廣大農民的互助性金融組織。然而，明確改革與發展的方向是深化引用設改革，搞好金融監管的首要問題，事關農業的基礎地位和農村經濟的穩定發展。

根據新時期農業和農村經濟發展對農村金融服務提出的新要求，農村信用社改革的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以服務農村、農業和農民為宗旨，加快農村信用社管理體制和產權制度改革，把農村信用社逐步辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股，為農民、農業和農村經濟發展服務的社區性地方金融企業，更好地支持農村經濟結構調整，幫助農民增加收入，促進城鄉經濟協調發展。

農村信用社改革的方向及目標是：進一步理順農村信用社管理體制，明晰產權關系，創新經營體制，完善法人治理結構，落實防范和化解風險的責任，增強發展后勁，提升支農服務水平。結合實際，按照各農村信用社選擇的產權方式，建立與我國經濟發展、管理水平相適應的組織形式和運行機制，實現農村信用社健康發展，已充分發揮其在農村金融中的主力軍作用。

農村信用社改革應遵循以下原則：一是按照市場經濟規則，明晰產權關系，促進農村信用社法人治理結構的完善和經營機制轉換，使農村信用社真正成為自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險的市場主體。二是按照因地制宜、分類指導原則，積極探索和分類實施股份制、股份合作制、合作制各種產權制度，建立與各地經濟發展、管理水平相適應的組織形式和運行機制。三是按照責權利相適合原則，充分發揮各方面積極性，明確農村信用社監督管理體制，落實對農村信用社的風險防范和處置責任。

二、農村信用社改革的主要內容

黃菊強調，按照“明晰產權關系，強化約束機制，增強服務功能，國家適當扶持，地方政府負責”的改革總體要求，試點工作必須牢牢抓住產權制度和管理體制改革兩個重點，堅持為“三農”服務的宗旨，實行因地制宜、分類指導，牢牢把握市場取向的改革方向，把責權利緊密結合起來，充分發揮各方面積極性。

管理體制改革的主要內容包括四個方面：（1）改革信用社產權制度。農村信用社產權改革要按照股權結構多樣化、投資主體多元化的原則，根據不同地區情況，分別進行股份制改造或股份合作制改造，也可以進一步完善合作制。（2）改革信用社的管理將農村信用社的管理責任交由省級政府負責，同時由國家監管機構實施監管，農村信用社自我約束、自擔風險。省級政府對農村信用社要堅持依法管理，并要按照政企分開的原則，實施宏觀的、間接的管理。國家監管機構要加強對農村信用社機構、高級管理人員、業務經營的監督檢查和管理，依法查出割裂違法違規行為。（3）國家應當給與政策扶持。國家的扶持主要有：財政補貼方面，對農村信用社開辦保值儲蓄而多支付的保值貼補息予以補貼。資金扶持方面，有中國人民銀行安排專項票據，給與資金支持。稅收優惠方面，從2004年起至2006年，對中西部地區試點的農村信用社暫免征所得稅：從2003年1月1日起，對試點地區所有農村信用社的營業稅按3%的稅率征收。（4）轉換經營機制，增強服務功能，通過改革管理體制，產權制度，是信用社輕裝上陣為“三農”提供更好的金融服務。

三、現階段農村信用社存在的問題

目前農村信用社面臨的問題是深層次的，農村信用社成立50多年來，管理體制問題一直沒有很好地解決。計劃經濟時代，農村信用社由國家委托專業銀行代為管理，實行市場經濟體制后，農村信用社的歷史問題和體制弊端都逐步顯現出來，并且制約了農村信用社的發展，影響了為“三農”服務的效果。具體表現在：一是弊端突出；二是不良資產較高；三是稅費負擔重；四是歷史包袱沉重及資本充足率低下。主要問題有：

1.制度上存在的問題：（1）所有者缺位，出了風險無人承擔、無人負責。職工不關心信貸資產質量、不關心經營成果、沒有人對風險承擔責任。（2）社員代表大會形同虛設，民主管理難以落實。按照合作制原則，內部治理結構實行“三會”制度，通過召開社員代表大會，選舉產生理事會、監事會。但多數信用社沒有真正按照要求進行選舉，“三會”制度有形而無實，內部治理結構難以發揮作用，民主管理、民主監督以及參與經營管理沒有了實際意義。（3）股金的作用沒有體現出來，加之經營虧損，帶來了增資擴股的難度。（4）服務對象已城市化。許多城市郊區已完成城市化，位于城郊的信用社客觀上已沒有為“三農”服務的對象，有的信用社已沒有農業貸款，已名不符實。（5）信用社業務經營上的“商業化”。

2.經營模式上的問題：縣鄉兩級法人制度嚴重影響農村信用社的經營，單個規模本就很小的信用社各自為政、不成系統，缺乏抵抗系統性風險的能力。所以要改革實行一級法人制度，統一縣級聯社一級法人制度，鄉鎮農村信用社不再具備獨立法人資格，而作為縣級聯社的分支機構。

3.外部環境問題：外部環境直接制約著信用社的發展。（1）稅費問題。在信用社經營普遍困難的情況下，不論盈虧、不論風險，均要繳納營業稅，致使信用社經營背負太大的包袱。（2）社會負擔問題。對信用社進行檢查是必要的，但檢查過多、過亂則適得其反。（3）利率政策對信用社經營效益的影響。由于信用社組織資金增多。（4）結算問題。由于信用社沒有自成系統的結算渠道，不能在全國范圍內開辦電子聯行及電子匯兌業務，跨省結算通過其他商業銀行辦理，吸收低成本存款能力受到限制。這直接影響了信用社信譽。

4.歷史包袱問題：（1）農行和信用社脫鉤時遺留的不良資產、保值儲蓄的貼補支出以及合作僅僅會帶進的不良資產。（2）各時期形成的不良資產：農村集體經濟組織形成的不良等貸款；鄉鎮企業不良貸款；貧困地區貸款。（3）歷史虧損掛賬問題：歷年經營虧損形成的掛賬；實行保值儲蓄時形成的保值貼補利息支出。解決這問題，關鍵在于減虧增盈，在于盤活信貸資產，提高收息率，逐步消化虧損。（4）職工素質低形成的人員包袱問題。

解決歷史包袱必須與體制徹底改革相結合，要作為切斷舊體制的代價，而不能造就任何新的道德風險。可行的辦法應當是：農村信用社自身消化一塊，國家通過資金扶持、轉移支付、減免稅收等措施，幫助解決一塊。

四、試點的現狀及存在的問題

銀監會負責人日前說，我國農村信用社改革整體進行順利。先行試點的8個省市農村信用社改革取得階段性成效，省級聯社都已組建到位，新的監督管理體制基本形成，產權制度改革邁出步伐，支農工作得到改進。目前，改革的各項扶持政策基本到位，2005年全國農村信用社實現了年度盈余。具體情況是：1.新的監督管理體制框架基本形成。2.產權制度改革已經起步并正在穩步推進。3.農村信用社歷史包袱得到初步化解，經營狀況開始好轉。4.農村信用社支農資金實力明顯增強。5.農村信用社經營機制開始轉換，內部管理逐步得到了加強。

中國的農村信用社問題非常復雜，一年的試點工作只是一個開始。進行改革才不久，對于農信社改革這樣涉及風險處置、產權改革、管理機制等多方面的復雜事情，觀察的時間還不夠。在增資擴股、管理體系等方面還存在很多的問題，并且各個地方的情況都不一樣，要建立全國范圍的某種改革模式現在還并不成熟。而且處置農村信貸風險的壓力越來越大，需要盡快化解這種風險。

同時，在全面總結8省市改革試點經驗的基礎上，經國務院批準，第二批試點的21個省市改革工作已全面啟動，銀監會將農村信用社改革試點范圍擴大到了29個省市。增加到29個試點省市，并不是在已經試點成功的基礎上進行，也不是大范圍地推廣經驗，而是為了尋找更合適的改革方式。大范圍的試點也是為使原來沒有進行試點的農信社盡快享受到改革的相關優惠政策。

五、今后試點改革需注意的問題

1.除了建立中央監管以外，還應該建立地方監管。

2.建立風險防范機制，改變目前中央100%承擔風險的現狀。同時，建立健全退出機制。

3.增資擴股，提高資本充足率，經營機制上可以借鑒原有試點省市的經驗。

4.在結構合理、股權結構、與省聯社的關系上要重新改革，要將農行和農信社的改革結合起來，不僅要從央行拿到優惠政策，更要注意區域金融體系的建立、奉獻、破產退出機制的完善。

加入WTO后，我國的金融業會更加開放，同時帶來了更強有力的競爭。面臨著機遇和挑戰，原農村信用社有個美好的前程。

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