農村稅費改革中的鄉鎮財政困難問題研究

摘 要：農村稅費改革中凸現出的鄉鎮財政困難現象是規范國事與農民收入分配關系中必然要經歷的一種“陣痛”；解決鄉鎮財政困難問題絕不能急于求成，必須注意解圖目標與對策的協調性。

關鍵詞：農村稅費改革；鄉鎮財政困難；規范:目標；對策

中圖分類號：FSl0．42

文獻標識碼： A

文章編號：1003—7217(2006)03-0076—03

一、農村稅費改革中凸現出的鄉鎮財政困難現象是規范國家與農民收入分配關系中必然要經歷的一種“陣痛”

對于2000年以來的農村稅費改革試點中出現的鄉鎮財政困難現象，人們會很自然地與農村稅費改革聯系起來，并很容易得出這樣直觀的結論：鄉鎮財政困難是農村稅費改革本身帶來的問題。而通過分析將會發現，這個問題并不是農村稅費改革本身所帶來的。我國農村財政分配中非規范行為的長期存在，可以說明鄉鎮政權運轉的財政困難問題在農村稅費改革前就已存在，而只是由于農村稅費改革，規范國家與農民的收入分配關系，才使這個問題凸現出來。

1．鄉鎮統籌形式的出現與發展是基于緩解鄉鎮政權財政支出壓力需要的一種不規范的安排。在1983年前的人民公社時期，由于實行“三級所有、隊為基礎”的經營管理體制，財政分配上實行統收統支，農村基礎設施和各項公益事業資金，都是通過依靠上級財政撥款和集體積累解決。1983年撤銷人民公社建立了鄉政府，隨之建立了鄉鎮一級財政，我國地方財政體系也發展到包括省、市、縣、鄉四個層次，實現了一級政府一級財政的目標。隨著統收統支的大鍋飯財政體制向以分灶吃飯為基礎的財政體制的轉變，國家、集體與農民個人之間的分配關系發生了根本性的變化，鄉鎮政府的所有經費收支也由過去的上級財政統收統支轉變為要自求收支平衡。鄉鎮作為一級政府必須履行作為社會管理者的公共職能，自然就會產生財政支出壓力。隨著鄉鎮政府職能的不斷強化，農村經濟的不斷發展，對農村基礎設施建設、農村義務教育、農村社會保障等各項社會公共物品的需求會迅速增長，財政支出的壓力也會越來越大。但在財政體制發生變化、所需經費不能再依靠上級財政撥款正常解決的情況下，鄉鎮政權要運轉，鄉鎮財政只能借助于非正常的渠道來滿足日益增長的農村社會公共需要，經費負擔自然就落到了廣大農民的頭上，原來由上級財政給予鄉鎮政府的很大一部分撥款就轉由農民來承擔，這就導致了鄉鎮統籌提留制度的產生和不斷發展。

由于鄉鎮統籌制度是一種源于人民公社時期的集體經濟組織內部的分配制度，這種分配制度是一種很不規范的分配形式。從鄉鎮統籌收費的范圍來看，政府規定允許向農民收取的“三提五統”中的主要部分如教育費用、計劃生育費用、民兵訓練費用等等，都是屬于政府職能范圍的事情，不應當由農民來負擔。可以想象，如果沒有農民來承擔這些費用，鄉鎮財政的困難是顯而易見的。

2．與鄉鎮統籌有關聯的，由于“一事一費”所引發出來的按需而征和無遏制的亂收費現象。如有些地方和部門不顧國家三令五申，隨意向農民伸手，面向農民的各種收費、集資、罰款和攤派項目多，數額大；有些地方虛報農民收入，超標準提取村提留和鄉統籌費，強迫農民以資代勞；有些地方違反國家規定，按田畝或人頭子攤征收農業特產稅和屠宰稅；有些部門要求基層進行的各種名目的達標升級活動屢禁不止，所需資金最后攤派到農民身上；有些地方基層干部采取非法手段強行向農民收錢收物等等。

還有，鄉鎮債務的普遍存在說明稅費改革前鄉鎮政府履行管理職能已經面臨很大的財政支出壓力。鄉鎮政權在運轉過程中，出現預算內外收不抵支的時候，往往會以政府名義通過向社會舉債的方式來籌措資金，包括顯性的債務資金(如向銀行或信用社的貸款等)和隱性的債務資金(如拖欠的工資等)，這些債務最終都需要鄉鎮財政償還。農村稅費改革后，隨著鄉鎮財政收入渠道的變化，鄉鎮政府向農民亂收費亂攤派的空間被極大地壓縮，這種現象也就暴露出來。

從以上的分析可以看出，由于受農村經濟發展滯后、農民收入較低的影響，鄉鎮政權的財政困難是長期存在的。但稅費改革前，鄉鎮財政多數通過鄉鎮統籌資金、各種亂收費以及舉債等手段，彌補了鄉鎮財政的不足，維持了鄉鎮政權的運轉。但是由廣大農民自身來負擔公共物品的供給費用，對他們來講是不公平的。根據公共產品理論，公共產品是滿足社會公共消費需要的產品，具有非排他性和非競爭性，應該由政府來負擔和提供。但是長期以來，農民自身承擔了農村公共物品供給所需的費用，國家與農民之間的分配關系長期處于一種不規范狀態。農村稅費改革，取消鄉鎮統籌和各種亂收費等是一種規范國家與農民之間收入分配關系、改變農村公共物品由農民自己來承擔的狀況、提高廣大農民生產生活積極性的需要，是還利于農民的一種表現。因而，鄉鎮財政困難現象是農村稅費改革中，規范國家與農民關系必然要經歷的一種“陣痛”。

二、鄉鎮財政解圍的目標與對策

(一)鄉鎮財政解困的目標

目前的鄉鎮財政困難已經影響了鄉鎮政府職能的履行，要保證鄉鎮政府履行職能，必須解決鄉鎮財政困難的問題。針對鄉鎮財政困難的現實，可以將鄉鎮財政解困的目標分為近期目標和遠期目標。

1．近期目標：緩解鄉鎮財政困難，維持鄉鎮政權的正常運轉。由于一些鄉鎮政府連正常的辦公經費都難以得到保障，目前的鄉鎮財政困難已經影響了鄉鎮政權的正常運轉，也影響到了農村社會的穩定。解決鄉鎮財政困難的當務之急就是要解決鄉鎮政府最低限度的行政管理的經費需要，要做到保工資、保運轉、保穩定。力爭幾年的時間內，使鄉鎮財政困難的問題得到緩解，鄉鎮政府能夠為本轄區內的居民提供必須的公共物品。

2．遠期目標：從根本上解決鄉鎮財政困難，保證鄉鎮政權全面履行政府職能。隨著整個社會經濟的進一步發展，各級政府財力的不斷增強，最終從根本上解決鄉鎮財政困難問題，鄉鎮政府全面履行作為一級政府應該履行的政治、社會和經濟管理職能。

(二)鄉鎮財政解圍的對策

1．要堅持財政分配公平、合理、均衡的原則，逐步建立科學規范的財政轉移支付制度，加大對鄉鎮財政轉移支付力度，并適當向財政困難鄉鎮傾斜，協調各鄉鎮經濟發展，逐步縮小鄉鎮之間的差距。隨著農村稅費改革的進一步深入，農業稅全面取消后，鄉鎮政府的財政經費和公共服務所需資金相當大的部分都需要鄉鎮以上各級政府財政增加轉移支付來解決，這將牽涉到中央到地方各級政府財政體制的進一步改革和完善。當前和今后一段時期，我國建立規范科學的轉移支付制度的目標和方向，應是增加中央財政對地方財政的轉移支付和省級財政對縣(市)財政、縣(市)財政對鄉鎮財政的轉移支付力度，以矯正當前的不均等和緩解地方財政特別是鄉鎮財政壓力。

2．防止出現新的不正常債務。從過去的經驗教訓來看，鄉村債務的形成主要是各鄉鎮為了達標升級、搞形象工程等超越鄉鎮自身的財力而借錢、舉債造成的。要防止出現新的不正常債務，就要堅決禁止要求農民出錢、出物、出工的達標升級活動；不搞勞民傷財的政績工程、形象工程；不能要求鄉鎮配套資金搞建設項目等。

3．精簡機構和人員，提高工作效率。鄉鎮財政出現困難，一方面是由于財政收入不夠，另一方面是因為鄉鎮政府機構臃腫和龐大，財政供養人員眾多，不僅有鄉鎮政府編內和編外的工作人員，而且還有拿補貼的村干部，導致鄉鎮財政運營成本偏高。無論從鄉鎮財力不夠的角度考慮，還是從提高鄉鎮工作效率角度考慮，大力推進鄉鎮機構改革，精簡機構和人員都是一條可行的在短期內能夠見效的措施和辦法。目前，很多地方都在進行撤鄉并鎮、合并行政村的試點。但關鍵還是要嚴格規范鄉鎮的機構和崗位設置，減少不必要的機構和財政供養人員，節省行政費用開支。

4．加大鄉鎮財政管理力度，提高財政資金使用效率。要解決好鄉鎮財政預算約束軟化、預算執行隨意性大、財政管理水平低的問題，必須加大鄉鎮財政管理力度。在財政資金非常緊張的情況下，要確保重點支出，大力壓縮非必要性支出。目前，有的地方正在進行的“鄉財縣管鄉用”的財政管理方式改革的試點，對鄉鎮財政實行“預算共編、賬戶統設、支出統撥、工資統發、采購統辦”，但鄉一級政府仍然擁有資金的所有權、使用權、預算管理權。這個辦法對加強鄉鎮財政的監督、強化預算約束應該能起到積極的作用。但要注意的是，如果沒有有效制度約束，縣級財權加大必然導致權力的濫用，“鄉財縣管”很可能變成“鄉財縣用”。

5，改革和完善鄉鎮財政體制。首先必須堅持事權與財權相結合的原則，要從建立鄉鎮公共財政的角度，科學界定鄉鎮政府的事權，明確劃分縣鄉政府的支出責任，以事權合理界定縣鄉兩級政府的財權，使每一級政府所擁有的財權與事權相對稱、支出與責任相統一，理順和規范縣鄉兩級之間的財政分配關系。本著“多予少取、放水養魚”的原則，多把財力留給鄉鎮，給鄉鎮“休養生息”的機會。其次為了確保鄉鎮一級運轉的財力需要，要積極培育鄉鎮一級的主體稅種。

6．加大對農村經濟發展的支持力度，提高農民收入，增加鄉鎮財政收入來源。從根本上講，要解決鄉鎮財政困難，必須從城鄉統籌發展的角度，大力發展農村經濟，提高農民收入，建立農業和農村經濟穩定健康發展的長效機制，鞏固鄉鎮財政的財源基礎。一是調整農村財稅政策，逐步建立糧食生產的激勵和保護機制。要全面落實農村稅費改革政策，繼續加大“兩減免、三補貼”等政策的實施力度，切實減輕農民負擔，降低農業生產成本，保護種糧農民利益，調動廣大農民種糧的積極性。二是調整財政支農支出結構，逐步形成支農資金穩定增長機制。切實保障農村合作醫療、中小學危房改造等農村公共事業的發展，不斷加大對農田水利基礎設施建設的投入，積極支持農村公路、能源等設施的建設，加大貧困地區扶貧開發力度，縮小鄉村之間的發展差距。三是改革農業技術推廣體系，形成穩定的公益性農業技術推廣經費保障機制。對于如農業生態環境、防汛抗旱、農業災害的監測、預報、防治和處置等公益性農業技術的推廣，政府財政必須給予足夠的經費保障，積極引導農民發展優質、高產、高效、生態、安全農業，增強農業發展后勁，促進農業產業長期穩定的發展。

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