政府職能轉(zhuǎn)變的成本—收益分析：基于地區(qū)間的比較

摘 要：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期間，政府改革目的就是要對(duì)政府職能重新界定，讓政府也成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“理性人”，為此，就需要對(duì)政府職能特變進(jìn)行成本—收益核算。利用1994-2003年間的數(shù)據(jù)，本文采用成本—收益比卑法對(duì)30個(gè)省市政府職能轉(zhuǎn)變效率進(jìn)行了評(píng)估，結(jié)果表明東部地區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變效率最高，中西部次之。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變；成本—收益比串；理性經(jīng)濟(jì)人

中圖分類號(hào)：F224．5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

文章編號(hào)：1003—7217(2006}03—0106—04

一、引言

1992年十四大確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后，重新界定政府職能和轉(zhuǎn)換政府職能就成為經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)重要方面。有不少學(xué)者定義了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能：張志超^[1]認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中對(duì)政府職能的規(guī)定實(shí)質(zhì)上就是政府權(quán)力范圍的限定，即要通過明確劃分公共部門和私人部門的責(zé)任和活動(dòng)邊界來界定政府職能；王峰^[2]認(rèn)為，政府職能的轉(zhuǎn)變就是中央和地方事權(quán)的劃分，要理順政府內(nèi)部關(guān)系以及政府與外部管理對(duì)象的關(guān)系；羅小明^[3]認(rèn)為，政府職能轉(zhuǎn)變就是要讓政府權(quán)力越來越小，企業(yè)權(quán)力越來越大，縮減政府權(quán)力行使范圍，改變權(quán)力的行使方式；薛榮久^[4]論及WTO下政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)就提到過要轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)的觀念，把部分職能讓渡給中介組織，同時(shí)還要完善法律體系；周彥文^[5]強(qiáng)調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變就是要把政府的經(jīng)濟(jì)行為納入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌道，發(fā)揮政府調(diào)控和指導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的作用；劉世錦^[6]認(rèn)為，WTO體制下政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)從建立統(tǒng)一開放的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局調(diào)整、提高政府工作效率、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、加快立法體系的建立和社會(huì)管理體制改革等方面人手。

總的來看，我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變就是要使政府也成為市場(chǎng)條件下的“理性經(jīng)濟(jì)人”(鄒治平、郭鴻懋，2003)，^[11]在行政過程中既要考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，也要注重自身的成本投入。因而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，就有必要對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行成本—收益分析，以減少政府失誤，保持正確的改革方向。

二、研究方法及數(shù)據(jù)選取

對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)換，有不同的評(píng)估方法，例如：“3E”評(píng)估法、^①標(biāo)桿管理法(帕特里夏·基利、史蒂文·梅德林、休·麥克布賴德)，^[8]以及哈佛商學(xué)院教授羅伯特·S·卡普蘭和大衛(wèi)·P·諾頓^[9]所創(chuàng)造的平衡記分卡法，著名運(yùn)籌學(xué)家A．Chames和W．W．Coop·erLlOj在“相對(duì)效率”概念基礎(chǔ)上發(fā)展起來的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(Date Envelopment Analysis，簡(jiǎn)稱DEA)等，但這些方法并不能全面地反映出政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)所必需顧及的成本和收益問題，而成本—收益比率法卻是一個(gè)比較全面而又易行的評(píng)估方法。

成本—收益比率法可定義為折現(xiàn)后的收益與成本之比。若該比率大于1，則表明政府職能轉(zhuǎn)變的決策是可行的。用該方法來衡量我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變效率，突出的問題就是折現(xiàn)率難以確定。在理論上對(duì)折現(xiàn)率的采用就存在著爭(zhēng)議，且難以精確量化，但如果將分析的重點(diǎn)放在某一較短時(shí)間內(nèi)(比方說一年)，就基本上可以將現(xiàn)值問題忽略不計(jì)。

對(duì)于政府成本和收益的劃分有很多種類型，鄒治平、鄺鴻懋、[11]沈克勤、^[12]桑玉成、[^[13]張麗華、^[14]馮靜、龐明禮、^[15]顧麗春^[16]都從各自的角度來劃分不同種類的政府收益和成本，在實(shí)證分析時(shí)也很難達(dá)成一致的意見。有鑒于此，本文從政府職能的角度出發(fā)來劃分政府改革成本和收益。我國(guó)政府改革就是要對(duì)政府職能重新定位，即政府要從原來無所不包的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能中脫離出來，完全關(guān)注市場(chǎng)所不能履行職責(zé)的領(lǐng)域。這就要求政府承擔(dān)起提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責(zé)，政府職能轉(zhuǎn)變也就是朝著提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率前進(jìn)。因此，政府職能轉(zhuǎn)換的成本和收益就包括兩種類型：供給公共產(chǎn)品的成本和收益與供給公共服務(wù)的成本和收益。

對(duì)于政府提供公共產(chǎn)品所產(chǎn)生的收益，可以將其理解為由于政府提供公共產(chǎn)品而使人們享受了閑暇、恢復(fù)了精力、節(jié)約了時(shí)間而產(chǎn)生的普遍的收益，而政府提供公共產(chǎn)品所產(chǎn)生的成本則是政府的公共產(chǎn)品費(fèi)用支出；對(duì)于政府提供公共服務(wù)所產(chǎn)生的收益，可以將其理解為因政府提高了本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟硬件環(huán)境而吸引的外來投資，^[11]而政府提供公共服務(wù)所產(chǎn)生的成本則就是公共服務(wù)支出成本。其中，政府提供公共產(chǎn)品成本和提供公共服務(wù)成本構(gòu)成了政府支出的總成本。

在明確了社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)各自的收益和成本含義之后，就可以給出一個(gè)計(jì)算一年期內(nèi)不考慮貨幣時(shí)間因素的收益和成本公式。把政府提供的公共產(chǎn)品效益和公共服務(wù)效益分別占GDP的比重來分配權(quán)數(shù)，以對(duì)二者的效益進(jìn)行加權(quán)平均得出政府的平均效益，同時(shí)以二者的投入占政府直接支出的比重來分配權(quán)數(shù)，將二者的成本進(jìn)行加權(quán)平均得出政府的平均成本，最后用計(jì)算得出的平均收益除以平均成本，便得到政府行為的成本—收益比率，具體計(jì)算公式如下：

上式中，b代表收益，x₁代表公共產(chǎn)品的收益，x₂代表公共服務(wù)的收益，GDP為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，c代表成本，y_[1]代表公共產(chǎn)品提供時(shí)產(chǎn)生的成本，y₂代表公共服務(wù)提供時(shí)產(chǎn)生的成本，y代表總成本，為y₁與y₂之和，r代表用成本—收益比率衡量的政府職能轉(zhuǎn)變效率。

對(duì)于公共產(chǎn)品的收益x₁，鄒治平、郭鴻懋^[11]認(rèn)為應(yīng)該用公共產(chǎn)品建成后周圍地價(jià)的變化來代表，若地價(jià)上升，則可以說該項(xiàng)政府公共產(chǎn)品的支出是有效的，在本文我們用各省市商品房的銷售總額來度量；對(duì)于公共服務(wù)的收益x₂，鄒治平、郭鴻懋^[11]主張用源自域外的投資額來代表，用各省市所吸收的外商直接投資(FDl)來度量；對(duì)于公共服務(wù)的成本y₁，用各省市文體廣播、教育、科學(xué)、衛(wèi)生的財(cái)政支出來衡量；而對(duì)于公共產(chǎn)品的成本y₂，則用各省市總財(cái)政支出減去廣播、教育、科學(xué)、衛(wèi)生的財(cái)政支出來衡量。

三、政府職能轉(zhuǎn)變的成本—收益分析

根據(jù)以上對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變所發(fā)生的成本和收益的量化，采用公式(1)，使用中國(guó)大陸30個(gè)省份從1994～2003年間的數(shù)據(jù)來計(jì)算成本—收益率，^[17]結(jié)果如表1所示。

從表1中得出的計(jì)算結(jié)果來看，政府職能轉(zhuǎn)變效率較高(比值超過1)的省份大都集中在東部沿海一帶，而廣大的中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)，這一比率明顯低于東部沿海地區(qū)，大都在1以下。為進(jìn)一步清晰地那俄展示出各地區(qū)在改革期間政府職能轉(zhuǎn)變效率，我們將30個(gè)省市按東部、中部、西部進(jìn)行歸類，分別計(jì)算這三大區(qū)域政府職能轉(zhuǎn)變效率的頻數(shù)分布，見表2。

從表2整理的結(jié)果來看，若按照東、中、西三區(qū)域劃分改革期間(1994—2003年)政府職能轉(zhuǎn)變效率，東部地區(qū)這一比率主要集中于0．5—1‘5之間，占其樣本數(shù)的66％，其中最密集的組是1．0～1．5，占其樣本數(shù)的35％；中部地區(qū)最密集的組是0．2—0．3，占全部樣本數(shù)的43．3％；西部地區(qū)最密集的組是0．12～0．24，占其樣本數(shù)的33．3％。因而，從整理后的頻數(shù)分布結(jié)果來看，三大區(qū)域政府職能轉(zhuǎn)變的成本—收益比率就已經(jīng)非常清楚了。其中，東部地區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的效率最高，其次是中部地區(qū)，最后則是西部地區(qū)。由此可見，東部地區(qū)政府改革是最富有成效的。

四、政策建議

為加速政府職能轉(zhuǎn)變，建立高效政府，各地區(qū)尤其是中西部應(yīng)從以下方面人手：(1)提高公務(wù)員待遇。只有提高公務(wù)員的福利水平，才能在一定程度上杜絕行賄受賄現(xiàn)象，穩(wěn)定公務(wù)員工作心態(tài)，建立廉潔效率政府。(2)適當(dāng)擴(kuò)張政府規(guī)模。轉(zhuǎn)型期的政府改革就是要求政府職能重新界定，政府職能的重新界定就是要求政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面有效率，而規(guī)模經(jīng)濟(jì)則有助于效率的提高。(3)加強(qiáng)對(duì)外開放。區(qū)域?qū)ν忾_放的增強(qiáng)，必然帶動(dòng)政府對(duì)外信息交流的加速、提高政府行政透明度，由此，通過建立政府—市場(chǎng)的信息交流反饋機(jī)制來指導(dǎo)政府改革方向。

注釋：

①“3E”指的是評(píng)估時(shí)所注重的經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Effi-clency)、效果性(Effectiveness)，詳見張小玲的(目外政府績(jī)效評(píng)估方法比較研究)一文。

②組數(shù)是用“2的k次方法則”來確定的，即選擇使2‘大于樣本數(shù)的最小值k作為組的個(gè)數(shù)，計(jì)算結(jié)果表明各區(qū)域的組數(shù)均為7；東、中、西各區(qū)域組寬分別為0．5、0、1、0．12，這是按照所有組加起來必須至少覆蓋從最小值(L)到最大值(H)的距離，即按公式i≥旦三二計(jì)算得出，然后將得出的；值四舍五人取某個(gè)適當(dāng)?shù)恼麛?shù)值 H-L————計(jì)算得出，然后將得出的i值四舍五入取某個(gè)適當(dāng)?shù)恼麛?shù)值

k得到；相對(duì)頻數(shù)是用組頻除以樣本數(shù)得到的百分比數(shù)據(jù)。頻數(shù)分析結(jié)果由統(tǒng)計(jì)軟件包Megastat輸出。

參考文獻(xiàn)：

[1]張志超．關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變與觀念轉(zhuǎn)變的理論思考[J]．經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2002(5)：9—14．

[2]王峰．加快政府職能轉(zhuǎn)變、合理劃分中央與地方事權(quán)、建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制[J]．中國(guó)軟科學(xué)，1996(8)：34—36．

[3]羅小明，加入WTO的實(shí)質(zhì)與政府職能轉(zhuǎn)變[J]．現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2000(11)：7—10．

[4]薛久榮．人世與中國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變[J]．國(guó)際貿(mào)易問題，2001(9)：1—5．

[5]周彥文．政府職能的轉(zhuǎn)變是當(dāng)前深化改革的重點(diǎn)[J]，經(jīng)濟(jì)評(píng)論，1994(1)，23—26．

[6]劉世錦，王旭，石耀東．政府職能轉(zhuǎn)變的近期重點(diǎn)與遠(yuǎn)景展望CJ]．經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2002(10)：10—13．

[7]張小玲．國(guó)外政府評(píng)估方法比較研究[J]．軟科學(xué)，2004，(5)：1—4．

[8]帕特里夏·基利，史蒂文·梅德林，休·麥克布賴德．公共部門標(biāo)桿管理[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：35-36．

[9]羅伯特·s·卡昔蘭，大衛(wèi)·P．諾頓著．周大勇等譯．戰(zhàn)略中心組織[M]．北京：人民郵電出版社，2004：138．

[10]Chames，A，Cooper，W.W、Rhodes，E．Evaluationprogramand managerial efficiency：An application of data envdopment anal-ysis to program follow throw[J]．Managemnet Science，1981，27(60)：668-697，

[11]鄒治平，郭鴻壄．轉(zhuǎn)型期城市政府行為的成本—效益分析[J]．社會(huì)科學(xué)，2003(1)：12-19．

[12]沈克勤．成本收益視角下的行玫審批制度改革[J]．經(jīng)濟(jì)體制改革，2003(5)：117—120．

[13]桑玉成．政府成本論[J]．上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2000(2)：24—32．

[14]張麗華．政府成本的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變的再思考[J]．云南財(cái)貿(mào)學(xué)院學(xué)報(bào)，2003(2)：36-41。

[15]馮靜，龐明禮．我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的成本收益分析[J]．四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(3)：95-98．

[16]顧麗春．政府成本分析的幾個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)方法[J]．廈門特區(qū)黨校學(xué)報(bào)，2003(5)：20—23．

[17]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局．中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒[M]北京：中國(guó)境計(jì)出版社，2004．