農村信用社產權結構及治理機制改革研究

摘 要：完善的產權制度是農村信用社生存和經營的基礎，是其實現健康快速發展井為建設社會主義新農村提供有效金融支持的前提條件。目前我國農村信用杜產權制度不完善，存在改革的必要性。應在兢一法人的基礎上，固地制宜選擇合理的產權改單模式，并采取有效措施，推動我國農村信用社產權結構及治理機制改革的深入進行。

關鍵詞：農村信用社；產權；治理；改革

中田分類號：F832．35

文獻標識碼： A

文章編號：1003—7217(2006)03—0038-05

自2003年國務院頒布《深化農村信用社改革試點方案》以來，我國農村信用社產權改革進入了一個全新的發展階段。鑒于農村信用社在我國金融體系尤其是農村金融體系中的重要地位，國家對此次改革極為重視，人民銀行也為此提供了多方面的支持。經過兩年的實踐，改革取得了一定的成效，但同時也遇到了諸多的矛盾和問題。如何采取有效措施繼續推動我國農村信用社產權結構及治理機制改革的深人進行，仍然需要在理論上進行深入探討。

一、我國農村信用社現行產權結構評析

(一)產權歸屬不明晰

農村信用社由廣大社員入股組成，理論上廣大社員是其無可爭辯的所有者，享有對農村信用社的剩余索取權，農村信用社的產權從理論上講應該是明晰的。但在現實中，社員對農村信用社的所有權從來就沒有實現過，農村信用社的產權也從未清晰過。^[1]主要表現在：

1．股金與股權缺乏穩定性。農村信用社的股金流動性過度，導致農村信用社的所有者和所有權不固定。“人社自愿、退社自由”的合作制原則使農村信用社的股金具有先天的流動性。在日常的增資擴股工作中，農村信用社為動員農戶人股，往往把“退社自由”的概念濫用，對退股不加任何限制，使股金的流動性進一步增強。而且，對股金“不保息、只分紅”的規定在操作中沒有得到嚴格的遵守，農村信用社對股金都比照存款利率予以付息，有時甚至比存款利率更為優惠。這種情況下，農村信用社的股金嚴重“變質”，異化成為“準存款”，隨時隨地流動，農村信用社的所有權也隨時隨地變動，農村信用社產權因而也無法穩定，不能得到清晰的界定。

2．股金功能缺失。農村信用社的股金并不具備真正意義上的股金的功能。就“利益共享、風險共擔”的原則而言，股金尤其是金融機構股金的主要功能是彌補虧損、防范風險和穩定經營。但目前我國農村信用社的股金從未用于彌補虧損，股金的“存款化”使社員的地位“儲戶化”，無論農村信用社經營狀況如何股金都不會受影響，甚至還可以得到利息收入；而且目前資不抵債的農村信用社也不在少數，其股金早已為負值，不可能再履行股金職能。在股金與農村信用社“可共富貴而不能同患難”、不能作為股金而發揮作用的狀況下，農村信用社的產權是虛置的產權。

3．所有者權利未能實現。現行產權制度下，社員的合法權利缺乏保障。首先，廣大社員無法有效參與對農村信用社的民主管理。農村信用社的經營權現實地掌握在地方政府手中，而且對社員不透明，社員缺乏參與農村信用社民主管理的權力和積極性，“搭便車”現象普遍。其次，廣大社員并未享受到農村信用社的優惠服務。農村信用社對社員的貸款發放程序與商業銀行基本相同，社員不僅得不到優惠，反而因為“三農”固有的弱勢地位而受到歧視。在自身權利未能充分實現的情況下，社員缺乏對自身所有者地位的認識，反而普遍認為農村信用社的產權歸屬于一個包括國家、地方政府和社員等眾多主體的外延含混的集體。^[2]

(二)法人治理機制不健全

從某種意義上講，法人治理結構是產權制度的表現形式，有效的法人治理結構是農村信用社健康運轉的基礎。目前我國農村信用社法人治理結構存在較為嚴重的缺陷，制約了其改革與發展的進程。

1．法人地位虛置。我國農村信用社在多級法人格局下并不具備真正意義上的法人地位，各級農村信用社特別是基層農村信用社根本不能作為法人自主經營。在實際工作中，每一級農村信用社法人的經營活動都受到上級社的控制，最高一級農村信用社的經營活動則受到地方政府控制，農村信用社并沒有獲得真正意義上獨立的法人財產權。上級社由下級社人股組成，理應是由下級社對上級社進行民主管理，而事實卻相反。上級社對下級社通過經理層進行直接控制，甚至不需要在形式上得到下級社“三會”的認可。在這種逆轉的管理機制下，農村信用社的法人地位不可能真正實現。

2．權力制衡機制失效。我國農村信用社缺乏行之有效的權力制衡機制。由社員代表大會、理事會和監事會組成的“三會”對經理層的監督和約束是農村信用社權力制衡機制的主要實現方式。但目前我國農村信用社“三會”根本沒有發揮其應有的作用。一是社員代表大會權力被架空。大多數農村信用社不按章程規定召開社員代表大會，農村信用社經理層尤其是社主任的選擇、農村信用社的重大經營決策等關鍵事務不由社員代表大會決定，甚至不受社員代表大會影響。二是理事會形同虛設。目前我國農村信用社理事會受經理層的控制，體現經理層的意志，并凌駕于社員代表大會之上，根本談不上對經理層進行制約，“內部人控制”現象較為普遍。三是監事會名存實亡甚至名亡實亡。大多數農村信用社沒有監事會的常設機構，監事會的日常運作幾乎無法開展，同時監事會的行政級別也低于經理層和理事會，缺乏對經理層和理事會進行監督的權力保障。

3．激勵相容約束乏力。我國農村信用社缺乏有效的激勵相容約束機制。目前的運營機制下，經理層普遍缺乏積極經營好農村信用社、最大限度維護社員利益的動力和壓力。一是缺乏有效的激勵方法。現階段我國農村信用社經理層的收入與其經營業績相關性不大，無論經營好壞，經理層的待遇基本不受影響，道德風險十分突出。二是激勵約束乏力。農村信用社“官辦”色彩濃厚，經理層人員往往帶有國家干部身份，在農村信用社經營中可以通過易地為官的方式實現相機抉擇。^[3]這種“旱澇保收”的政策無法形成對經理層的鞭策作用。

二、我國農村信用社產權結構及治理機制改革的必要性

(一)產權及產權制度的重要性

現代產權理論認為，產權是以出資者所有權為基礎的各種行為權利的總和，是由出資者所有權、企業法人財產權、財產使用權、財產收益權、財產處置權以及財產讓渡權等構成的一組權利體系。^[4]產權具有四大基本功能：第一是激勵功能。就是產權主體擁有產權后，由于有收益保證或穩定的收益預期，其行為受到利益的驅動和激勵；第二是約束功能。它指任何產權權能的作用空間都有一定的界區，產權主體只能在這一界區和限度內行使權利和獲得收益；第三是協調功能。即產權將經濟的外部性內部化，降低交易費用；第四是提高資源使用效率功能。也就是產權通過使用權、讓渡權和收益權的合理安排，將資源配置到使用效率最高的地方。

產權制度，是指對有關產權的各種行為所作出的系統性制度安排。完整意義上的產權制度分為兩類：一類是具有正式規則意義的制度，如國家法律、政府規則、社會契約等；另一類是不具備正式規則意義的制度，如人們的文化傳統、習慣、約定俗成的認可和倫理道德規范等。^[5]一套完善的產權制度應包括對產權的確定、劃分、界定、約束和保護等多方面的內容，通過產權歸屬的明晰和法人治理機制的運作使產權的各項功能得到有效發揮。可以認為，產權制度是產權功能發揮的制度保障，是經濟效率至關重要的解釋變量。農村信用社要實現高效、快速、可持續發展，就必須建立起完善的產權制度，真正做到產權結構合理，產權治理機制完善。

(二)農村信用社產權結構及治理機制改革的必要性

制度經濟學將制度變遷分為誘致性變遷和強制性變遷兩種類型。我國農村信用社產權結構及治理機制的改革，實際上屬于國家自上而下推行的一項強制性產權制度變遷。根據現代產權理論，國家是否對產權制度進行改革，主要受三個因素的影響：一是產權的經濟權能是否完整，如果產權的經濟權能殘缺或模糊不清，就存在改進的動能；二是國家對產權制度的偏好，即產權制度的改革能否給國家帶來最大化的政治效用；三是社會公眾對現行產權制度的接受程度和忍受能力。

據此分析，我國農村信用社產權結構和治理機制存在改革的必要性。首先，我國農村信用社現行產權安排不合理，產權功能得不到充分發揮，產權結構及治理機制有極大的改進需求；其次，從國家偏好來看，產權結構及治理機制的改革能使農村信用社的經營水平和服務能力得到提高，能更好地服務于“三農”，這對于國家的政治效用是不言而喻的；最后，現行產權制度下農村信用社的生存面臨危機，對“三農”服務的弱化已引起廣大社員的不滿，廣大社員無法容忍農村信用社現行產權制度長期存在下去。

三、深化我國農村信用社產權結構及治理機制改革的對策

(一)以縣(市)為單位統一農村信用杜法人

就我國現實而言，以縣(市)為邊界是農村信用社的合理經營規模，以縣(市)為單位統一法人有利于長遠發展。傳統行政色彩的縣聯社掌權式管理體制為農村信用社以縣(市)為單位統一法人提供了心理準備，統一法人后農村信用社能統籌全轄，名正言順地對產權制度進行完善，減少改革阻力，有利于其實現資源優化配置并提高管理水平和抗風險能力。

以縣(市)為單位統一農村信用杜法人的工作應遵循國務院《深化農村信用社改革試點方案》和銀監會《關于農村信用社以縣(市)為單位統一法人工作的指導意見》所確定的路線，穩妥有序地展開。應堅持依法合規的原則，規范操作，認真做好清產核資工作，全面查清核實農村信用社的真實經營狀況，落實債權債務，為農村信用社以縣(市)為單位統一法人工作的順利進行作好鋪墊；應多方面采取措施，使各地農村信用社盡快達到全轄資能抵債、管理能力強、股本金充足等銀監會所要求的統一法人前提條件；應由地方政府主導、銀監部門通力協作，適時全面地推動農村信用社統一法人工作的進程。

(二)因地制宜選擇農村信用社組織模式

我國各地經濟發展不平衡，各地農村信用杜的經營環境與經營水平也極為不一致。因此，在選擇農村信用社產權改革模式時，不必要也不可能全國“一刀切”，而應該因地制宜，由地方綜合權衡當地經濟發達程度、經濟結構特點以及農村信用社經營狀況等多方面因素，在統一法人的基礎上，自主合理確定適合當地經濟發展需要的農村信用社組織模式。

1．合作制適用范圍。在我國大部分地區，尤其是中西部經濟發展相對落后的地區，應堅持把規范的合作制作為農村信用社組織模式改革的方向。我國大部分地區的農村經濟目前仍然以傳統的農業生產為基礎，在中西部地區更是如此。傳統農業生產固有的弱勢屬性使之必然被以追求利潤最大化為目標的商業性金融機構所拋棄，而得不到商業性金融的信貸支持。這種情況下，只有不以盈利為首要目的的合作制金融機構才能真正服務于“三農”，為廣大農村地區經濟的發展提供充足的金融支持。

2．股份制適用范圍。在我國東南沿海等一部分經濟相對發達的地區，可以選擇股份制的組織模式，把符合條件的農村信用社改革成為商業化經營的農村商業銀行。這些地區經濟發展水平相對較高，其農村已不再以傳統農業為主導產業，個體私營經濟、專業戶經濟以及鄉鎮企業經濟等非農產業較為發達，農戶的生產經營活動也已不再完全處于弱勢地位，農村信用社的支農任務較輕。這種情況下，應該發揮股份制的農村商業銀行更符合市場經濟發展要求的優勢，由其取代合作制農村信用社的地位。^[6]同時，改革后的農村商業銀行也應保留一定的“農村”色彩，金融監管部門應監督其切實承擔適當的支農任務。

3．股份合作制適用范圍。在我國一部分雖然以傳統農業生產為主導經濟成分，但非農經濟、非弱勢產業已得到一定程度發展的地區，可以積極探索股份合作制農村合作銀行的改革模式。把農村信用社按股份合作制改造成農村合作銀行后，一方面，廣大“靠天吃飯”的農戶可以通過持有合作制性質的資格股參與農村合作銀行，確保自身能獲得較為優惠的金融服務；另一方面，部分高收入農戶以及鄉鎮企業、私營企業等經濟主體可以通過持有股份制性質的投資股而成為農村合作銀行的股東，在自身利益驅動下參與農村合作銀行的管理，提高其經營效率。因此，在這些地區應順應國際上合作社發展的潮流，積極推動農村信用社的股份合作制改造，尋求支農與效率的均衡。

(三)全面明晰農村信用社產權歸屬

作為自主經營、自負盈虧的法人機構，無論農村信用社最終采取何種組織模式，清晰的產權歸屬是其實現健康可持續發展的必要前提。因此，應從多方面工作人手，明晰農村信用社的產權歸屬。

1．清產核資、增資擴股。一是要進行全面的清產核資，從存量上清理農村信用社產權。對農村信用社歷年來的經營必須作出準確的評估，核實其資產、負債和資本金的確切金額，并對其歷史積累或掛賬虧損作出妥善處理，為下一步工作作準備。二是要作好增資擴股工作，從增量上明晰農村信用社產權。要按規范對新人股的股金進行登記，明確新社員、新股東；在吸收新股金時要嚴格按規范操作，保證增資擴股工作的效果，使農村信用社通過增資擴股達到資本充足的目的。

2．徹底規范股金。要從根本上規范農村信用社的股金，使社員和股東的所有者地位得到充分體現。一是要徹底規范農村信用社股金的形式。對于在以往不規范的籌集股本金工作中形成的“存款化”股金、“貸款化”股金、非現金股金等必須予以清退，或者使其按規范轉化為真正意義上的股金。二是要限制農村信用社股金的過度流動。對于合作制性質的資格股允許退股，但要適當提高其人股金額，并對其退股的條件作出一定的限制；對于股份制性質的投資股則只允許依法轉讓，不允許退股。三是要使農村信用社的股金真正履行股金的職能。堅決執行農村信用社股金“只分紅、不保息”的規定，使股金對農村信用社的經營充分負責，真正用于彌補虧損和防范風險，體現“利益共享、風險共擔”的原則。

(四)完善農村信用社法人治理機制

農村信用社的治理本質上是一個委托—代理問題。作為委托人的社員和作為代理人的經理層具有各自不同的目標函數，因而經理層經營農村信用社的工作(代理行為)存在著“逆向選擇”與“道德風險”兩個基本事實。為了最大限度地克服代理人可能的“逆向選擇”和“道德風險”，降低代理成本，維護社員利益，必須全面完善農村信用社的法人治理機制，發揮法人治理機制的權力配置和權力制衡、激勵和約束的功能，從根本上解決農村信用社治理不善的問題。

1．建立結構合理的股東體系。首先，以增資擴股為契機，積極吸引單個農戶、個體戶、企業法人等各類經濟主體投資人股農村信用社。無論哪種產權組織模式都可以根據實際需要設立資格股和投資股，組織模式的性質可以通過資格股與投資股的力量對比和章程約束來體現；通過資格股和投資股的搭配，既確保農村信用社的支農效果，又擴大股金來源，使股東成份多樣化、合理化。其次，根據當地經濟發展的實際情況，合理確定人股農村信用社的最低股金要求，并適當放松對單個社員或股東持股上限的控制。人股“門檻”過低、持股上限控制過嚴所形成的高度分散的股權結構不利于農村信用社的法人治理，必須鼓勵對農村信用社經理層有約束力的大股東的出現，尤其要著力吸引有能力、有意愿投入大額資金、積極參與農村信用社管理的戰略投資者人股。^[7]

2．構建有效的權力制衡機制。全面規范農村信用社“三會”的運作，構建有效的權力制衡機制，使廣大社員能充分地實現“用手投票”。^[8]首先，社員代表大會作為農村信用社的最高權力機構必須能真正代表社員利益，并能依法不受干擾地行使職能，決定農村信用社的人事任免和重大經營決策；其次，理事會作為社員代表大會的常設機構和執行機構，必須對社員代表大會負責，謹慎選聘經理層，并有力地約束經理層可能損害社員利益的行為，嚴防經理層越權決策的“內部人控制”局面；其三，監事會作為農村信用社的內部監督機構，必須要有常設機構和現實監督權，且行政級別不低于理事會，并做好對理事會和經理層的任中督察和離任審計工作，防止其經營行為短期化，還應做好信息披露工作以確保廣大社員的知情權。

對于選擇股份制道路的農村商業銀行，應按照股份制公司治理原則規范地建設股東大會、董事會和監事會，構建股份制權力制衡機制；對于選擇股份合作制的農村合作銀行，則應根據實際對“三會”的形式作出選擇，并在資格股股金與投資股股金之間合理分配權力，構建股份合作制權力制衡機制。

3．建立有效的激勵相容約束機制。通過合理配置剩余索取權和剩余控制權，創新農村信用社的激勵相容約束機制，盡可能地使社員和經理層的效用函數趨于一致，使經理層在利益驅動下自覺努力經營好農村信用社，維護廣大社員利益。首先，要全面構筑對經理層的激勵相容約束壓力。實行經理層人員競聘上崗制度，并由“三會”協作對經理層加強監督，消除經理層人員的相機抉擇行為。其次，要全面構筑對經理層的激勵相容約束動力。實行經理層收入與其經營業績完全掛鉤的薪金制度，獎勤懲懶，使經理層的經營努力能得到相應的回報，偷懶行為受到相應的處罰，并采取有效措施把經理層利益與農村信用社當前以及長遠利益相統一，激發經理層經營的積極性，避免其短期化行為。

(五)優化農村信用社產權改革的外部環境

1．加強對農村信用社的監管和扶持。一是要加強對農村信用社的監管。要盡快出臺《合作金融法)等規范農村信用社發展的專門性法律，使農村信用社產權制度的改革有法可依；要嚴格制止地方政府對農村信用社的不當干預，并監督農村信用社支農任務的落實；要建立農村存款保險制度并停止對農村信用社的隱性政府擔保，使農村信用社按市場規則經營。二是要加強對農村信用社的扶持。要采取各種有效措施，努力化解農村信用社的歷史包袱；要積極組織清欠，追討農村信用社不良貸款，嚴懲惡意逃廢債行為；要出臺支持農村金融機構發展的優惠政策，通過減免稅賦和合理補貼等方式增強其生存能力和競爭能力。

2．建設競爭性農村金融市場。在農村金融市場引入競爭機制，使廣大農民在尋求金融服務時有多種選擇，形成“用腳投票”機制，以競爭壓力造就農村信用社改革和發展的動力。首先，要允許并鼓勵成立新的以農村為主要市場的金融機構，并加強對其的有效監管，規范其運營；其次，要利用郵政儲蓄改革的契機，探索以郵政資金反哺農村的新途徑；此外，要積極鼓勵農村合法民間金融的發展，力口強對其的規范和引導，同時從嚴打擊非法地下金融，維護農村金融市場的秩序，使真正合法、規范的民間金融能順利成長，正常發揮作用。

參考文獻：

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