我國反洗錢若干重大問題（上）

編者按：2006年4月25日，我國《反洗錢法(草案)》首次提請十后全國人大常委會第二十一次會議審議。此法的制定，標志著中國將嚴防洗錢行為，保障國家經濟安全和社會穩定，并積極參與反洗錢國際合作。洗錢是國際社會的一大公害，據國際貨幣基金組織統計，全球每年非法洗錢的數額約占全世界國內生產總值的2％～5％，介于0．6～1．8萬億美元之間，且每年以1000億美元的數額不斷增加。洗錢犯罪及其上游犯罪，嚴重危害社會安全。在中國，洗錢與腐敗犯罪成為孿生姐妹。在近年來查處的大案要案中，大都有洗錢的影子。當前，我國的反洗錢工作任務十分繁重，無論是從維護國家經濟安全考慮，還是從確保金融安全的大局出發，反洗錢正在成為金融監管部門的重要工作內容。

鑒于反洗錢工作的長期性、艱巨性、復雜性，加強對反洗錢若干問題的研究意義重大。為此，中國反洗錢監測分析中心主任歐陽衛民博士，對我國反洗錢工作面臨的若干重大理論與現實問題進行了深入思考，提出了自己獨到的見解。作為我國反洗錢理論研究的一項重要成果，本文能夠為全國反洗錢理論研究和實踐工作者提供理論依據和實踐指導。

摘要：反洗錢工作有利于預防和打擊腐敗、有利于摧毀有組織犯罪和恐怖主義等相關犯罪的經濟基礎，有利于維護我國經濟秩序和國家形象。目前，我國需要按照國際慣例和標準完善反洗錢立法、改進反洗錢工作機制、加大金融領域反洗錢力度、進一步明晰金融機構在此工作中的角色定位、加強金融情報隊伍建設、加快監測分析系統建設并積極開展司法和情報等多層次的國際反洗錢合作。

關鍵詞：反洗錢；合規；金融情報；金融情報機構；監測分析

中圖分類號：F830

文獻標識碼：A

文章編號：1003-7217(2006)03-0002-07

反洗錢在我國乃至世界都是一個備受關注的新課題。組織協調國家反洗錢工作，指導、部署金融業反洗錢工作，負責反洗錢的資金監測，是國家賦予中國人民銀行的新職責，這項任務光榮而艱巨。作為反洗錢工作者，必須認真思考這個領域的有關重大問題，以期更好地履行職責。

一、認識問題

反洗錢工作意義重大而深遠。從根本上說，有效開展國家反洗錢工作，是全面落實科學發展觀、構建和諧社會、加強黨的執政能力建設的需要。

(一)反洗錢與反腐敗

腐敗是洗錢的眾多上游犯罪之一。但是與一般的上游犯罪有別，腐敗與洗錢，二者聯系更為密切。例如，同為洗錢行為的上游犯罪，毒品類犯罪的核心環節在于毒品的販運；而腐敗類犯罪的核心環節就是資金的藏匿和移轉。

根據2003年聯合國《反腐敗公約》的規定，“腐敗”是指下列故意行為：(1)賄賂本國公職人員、外國公職人員或者國際公共組織官員。即直接或間接向公職人員許諾給予、提議給予或者實際給予該公職人員本人或者其他人員或實體不正當好處，以使該公職人員在執行公務時作為或者不作為；公職人員為其本人或者其他人員或實體直接或間接索取或者收受不正當好處，以作為其在執行公務時作為或者不作為的條件。(2)公職人員貪污、挪用或者以其他類似方式侵犯財產。即公職人員為其本人的利益或者其他人員或實體的利益，貪污、挪用或者以其他類似方式侵犯其因職務而受托的任何財產、公共資金、私人資金、公共證券、私人證券或者其他貴重物品。(3)影響力交易。即直接或間接向公職人員或其他任何人員許諾給予、提議給予或者實際給予任何不正當好處，以使其濫用本人的實際影響力或者被認為具有的影響力，為該行為的造意人或者其他任何人從行政部門或者公共機關獲得不正當好處。公職人員或者其他任何人員為其本人或者其他人直接或間接索取或者收受任何不正當好處，以作為該公職人員或者其他人員濫用本人的實際影響力或者被認為具有的影響力，從行政部門或者公共機關獲得不正當好處的條件。(4)資產非法增加。即公職人員的資產顯著增加，而本人無法以其合法收入做出合理解釋。(5)私營部門內的賄賂。指在經濟、金融或者商業活動中直接或間接向以任何身份領導私營部門實體或者為該實體工作的任何人許諾給予、提議給予或者實際給予該人本人或者他人不正當好處，以使該人違背職責作為或者不作為；以任何身份領導私營部門實體或者為該實體工作的任何人為其本人或者他人直接或間接索取或者收取不正當好處，以作為其違背職責作為或者不作為的條件。(6)私營部門內的侵吞財產。指在經濟、金融或者商業活動中以任何身份領導私營部門實體或者為該實體工作的人員侵吞其因職務而受托的任何財產、私人資金、私人證券或者其他任何貴重物品。

可見，腐敗總是與謀取不正當好處，尤其是與直接或間接地獲取非法物質利益聯系在一起的。謀求非法利益是腐敗活動的動機和目的所在，而非法利益的暴露將受到法律的懲處。因此，伴隨腐敗行為尤其是涉及巨額資產的腐敗行為的發生，必然相應產生清洗非法利益，以使其在形式上合法化的需求與行為?？梢哉J為，洗錢行為是腐敗行為的繼續和延伸，清洗腐敗資金，是整個腐敗犯罪過程的重要環節和有機組成部分。腐敗積攢黑錢，成為洗錢犯罪的上游犯罪；洗錢掩蓋腐敗，使腐敗行為得以完成并重新開始。

反腐敗必須打擊洗錢，這已經成為國際社會的共識。作為全球反腐敗斗爭共同綱領的聯合國《反腐敗公約》，將洗錢問題納入了反腐敗范疇，并從全球反腐敗的預防機制、資產返回與追還機制、國際司法合作與執法合作機制等角度，對控制洗錢問題給予特別關注。

我國黨和政府在反腐敗斗爭實踐中，對洗錢問題十分關注。2005年1月中共中央政治局常委、中央紀委書記吳官正同志在中紀委第五次全會上的工作報告明確要求：“進一步健全大額和可疑資金交易報告制度，加強資金監管，打擊‘洗錢’行為?！弊鳛楫斍昂徒窈笠粋€時期深入開展黨風廉政建設和反腐敗工作指導性文件的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》(以下簡稱《實施綱要》)，也把“建立健全反洗錢制度”作為一項重要內容。這說明，反洗錢已經成為我國反腐敗工作的有機組成部分，成為懲治和預防腐敗的重要手段，反洗錢能力已成為國家反腐敗能力的重要體現。

胡錦濤同志強調“反腐倡廉能力，是黨的執政能力的重要體現，是鞏固黨的執政地位的重要保證?！彼嵵氐馗嬲]全黨“必須深刻認識到，執政基礎最容易因腐敗而削弱，執政能力最容易因腐敗而降低，執政地位最容易因腐敗而動搖。”顯然，作為反腐敗斗爭的重要方面，反洗錢不同于一般性的金融業務工作，它具有突出而鮮明的政治意義，直接關系到維護和鞏固黨的執政地位的根本問題。

(二)反洗錢與社會穩定

洗錢罪的上游犯罪十分廣泛。我國《刑法》目前也規定了走私、販毒、黑社會性質的有組織犯罪和恐怖主義活動等四種洗錢罪的上游犯罪。反洗錢在打擊多種嚴重犯罪，尤其是有組織犯罪、維護社會穩定中發揮著十分關鍵的作用：

1．摧毀犯罪集團的經濟基礎。反洗錢制度與措施遏制了犯罪資金運轉的規模、速度及流向，切斷或阻塞犯罪活動的資金運行渠道，對多種嚴重犯罪起到釜底抽薪的作用。

1991年10月，聯合國在莫斯科舉行的“反對有組織犯罪國際研討會”對有組織犯罪的定義是：“由故意犯罪者操縱和控制的，組織結構相對穩定的，具有逃避社會控制之防護體系，使用暴力、恐嚇、腐蝕和大量盜竊等非法手段所實施的集團性犯罪活動”。其特征包括：“(1)犯罪方式集團性；(2)犯罪手段采取暴力、陰謀、腐蝕等，甚至以合法職業為掩護，具有一定的政治、經濟和社會勢力作為靠山；(3)犯罪組織內部等級森嚴，有嚴格的組織紀律和行為規范(價值標準)，組織穩定，具有較強的反偵查和逃避偵查的方法和策略?！?/p>

因此，有組織犯罪核心特征在于其“組織性”，而組織的命脈在于其組織運營資金。嚴重犯罪尤其是有組織犯罪等，必須擁有維持犯罪活動所需的經費，資金的供給與流轉是有組織犯罪的“生命線”。有些犯罪學家更是強調了經濟因素在有組織犯罪中的關鍵性作用：“追逐經濟利益是犯罪組織形成的共同目標；從事經濟活動是犯罪組織生存發展的重要途徑；擁財膨脹得勢是犯罪組織蔓延的必然結果?！币虼耍ㄟ^監測和控制資金運轉，也就直接卡住了犯罪活動的“輸血管”。恐怖主義活動作為較為獨特的有組織犯罪，其實施也離不開經濟因素。“9·11”事件后美國就提出要從資金上“餓死”恐怖主義的口號，主張將反恐融資問題納入反洗錢框架加以解決，并得到國際社會的廣泛贊同。

遏制了犯罪組織的資金往來，就等于斬斷了犯罪組織的生命線。犯罪組織喪失了經濟基礎，也就失去了基本構件，再加上其他強力手段的打擊，就容易分崩離析。

2．孤立犯罪勢力。反洗錢有助于形成對犯罪分子和犯罪集團的合圍之勢。反洗錢目的不僅要控制“洗錢”活動本身，更要通過確立“洗錢罪”，進一步有效打擊“洗錢罪”的諸多上游犯罪。

制約非法收益的處置。走私、販毒、黑社會性質等有組織犯罪，均以獲取非法收益為目的?！跋村X罪”的設立，使明知財產為特定犯罪的違法所得而隱瞞或者掩飾該財產的真實性質、來源、所在地，處分、轉移所有權或有關權利的行為成為刑事犯罪，并要承擔法律責任；這就直接威脅到犯罪主體以表面合法的形式占有非法收益的企圖，對多種上游犯罪形成有力震懾。

進一步孤立犯罪分子和犯罪集團。根據我國刑法，行為人明知是上述特定犯罪的違法所得及所產生的收益，仍為掩飾、隱瞞其來源和性質而實施下述行為之一者，即構成“洗錢罪”：(1)為其提供資金賬戶的，包括金融機構為其開設銀行或其他金融機構的賬戶，或者單位將自己的賬戶轉讓給上述黑錢持有人使用等。(2)協助將財產轉換為現金或金融票據的。主要指明知其財產性質，仍然為其充當代理人，幫助該非法資產尋找買主，以將該資產轉換為合法現金的；或直接或協助其辦理支票、匯票兌現手續的；或者代黑錢所有人進行證券投資，將非法資產轉化為股金或其他有價證券。(3)通過轉賬或其他結算方式協助資金轉移的。主要指銀行等金融機構，明知其財產來源及其性質，仍為其辦理轉賬或其他銀行結算業務，從而協助非法資產通過合法渠道轉移，以掩飾黑錢的來源及性質的。(4)協助將資金匯往境外的。包括銀行或其他金融機構為其辦理信匯、委托付款、兌換外匯的，也包括郵政部門為其郵寄違法所得于境外的。(5)以其他方式掩飾、隱瞞犯罪的違法所得及其收益的性質和來源的，包括代其用黑錢開設企業，代其購買不動產等等。

因此，“洗錢罪”的設立，必然使社會公眾、法人和非法入主體對上游犯罪的違法所得及所產生的收益持特別謹慎的態度，再加上大額與可疑交易報告制度、存款實名制等反洗錢制度的建立，將在全社會形成一種合圍之勢，從而使犯罪分子和犯罪集團陷入孤立的境地。

3．發現犯罪線索。洗錢是犯罪分子隱藏犯罪證據，掩蓋犯罪事實，逃避司法制裁的必然選擇。以獲取非法收益為目的的眾多上游犯罪，都要利用金融體系末藏匿和轉移其非法收益，以達到使非法收益在形式上合法化的目的。盡管洗錢行為越來越隱蔽，但“黑錢”只要在銀行或其他金融機構間流轉就會留下記錄。通過反洗錢的關鍵機構FLU，從資金異常流動和金融情報人手來發現上游犯罪的線索，大大拓寬了發現和追蹤犯罪線索的渠道。聯合國《打擊跨國有組織犯罪公約}對此給予了充分重視。

總之，反洗錢是打擊多種嚴重犯罪尤其是有組織犯罪的核心環節，關系到社會穩定和國家的長治久安。

(三)反洗錢與國民經濟可持續發展

洗錢活動嚴重危害正常經濟秩序。洗錢違背公平、公正原則，損害經濟活動的道德基礎，毒化市場環境，容易引發經濟主體的道德迷失和行為扭曲。

洗錢方式之一是利用不同國家(地區)法律制度和監管體制的差異，以及司法管轄權的分割，達到掩飾、隱瞞其違法所得及其收益的性質和來源之目的。洗錢者并不追求投資或商業行為的合理收益。因此，以洗錢為目的的經濟活動，是不會優先考慮成本、效益的，是一種非理性的經濟活動，將加劇金融市場的非正常波動，對利率和匯率造成扭曲。對一個國家來說，如果外國投資者認為該國的商業和金融機構受到有組織犯罪的控制和影響，那么對該國的直接投資將會減少，從而影響其國際收支和經濟發展。從微觀角度看，金融機構如與洗錢活動相牽連，將對其信譽和前途造成災難性的后果。

現階段我國經濟領域的許多違法犯罪活動，往往與洗錢有直接的關聯。如：私分國有資產、侵吞股東權益、非法吸收公眾存款、搞實為商業賄賂的所謂獎勵、按虛假利潤指標分紅以及損公肥私的投資行為等等，這些違法犯罪活動不僅造成公司管理混亂、賬務虧空，引發經營風險，還會嚴重擾亂經濟秩序。這些活動所產生的違法犯罪收益又通過洗錢，以各種表面合法的形式藏匿于國內或轉移境外。打擊洗錢能夠有效遏制其他經濟金融犯罪，降低經濟運行人的代理人所要求開立或者保持的賬戶進行強化審查”。該條第五款同時規定：應當根據本國法律“對有關公職人員確立有效的財產申報制度，并應當對不遵守制度的情形規定適當的制裁”。對“政治公眾人物”賬戶實行強化審查與財產申報制度，是預防腐敗的兩項有力措施，目前后一項制度在我國已初步建立。應當盡快通過立法，建立對“政治公眾人物”賬戶實行強化審查的措施和制度，兩項制度相結合將使我國預防腐敗的制度設置更加積極有效。

(二)國內立法的實踐基礎問題

國內立法的過程，應是總結我國反洗錢工作經驗與教訓，認識和探索控制洗錢犯罪規律并對其未來趨勢做出合理評估的過程。從認識論的角度看，正確的認識總是來源于實踐并能夠接受實踐的檢驗。但實踐與認識的過程是復雜的，決不是簡單的機械的對應關系。應當看到，由于客觀世界的復雜性以及各種客觀和主觀因素所導致的我們自身的局限性，在既有的做法與規范中，合理的與不合理的并存。立法應當充分肯定實踐中的合理因素和積極成果，并以法律的形式給以規定；對那些已在實踐中被證明為不合理但仍在現實中存在和運行的做法，應通過立法給予革除。要牢記恩格斯關于“存在與合理”的論述：存在的不一定合理，合理的最終將存在。簡言之，立法者必須處于相對超脫的位置，必須站在維護國家利益的高度，擺脫“存在的就是合理的”錯誤觀念，盡量按國際標準建章立制。

三、體制問題

反洗錢工作涉及面很寬，反洗錢機構包括政策制定者、金融情報中心(FIU)、執法機構和行業監管部門等。反洗錢工作不僅表現為一環套一環、環環相扣的流程，也呈現為各部門相互配合才能有效運作的系統。職能缺位意味著體系殘缺，越俎代庖將引發功能紊亂。

(一)關于反洗錢體制的理論性描述

1．反洗錢合作機制的主體構成?！端氖畻l建議》第31條規定：“各國應確保政策制定者、金融情報中心(FlU)、執法部門和監管部門之間具有有效的、適當的合作機制，以使其在發展、執行反洗錢和反恐融資的國內政策時相互協調?！笨梢?，反洗錢合作機制包括政策制定者、金融情報機構、執法部門和監管部門這幾類核心機構，這些機構在反洗錢合作中的作用是不可或缺的。FlU作為反洗錢工作的制度創新，在整個反洗錢體系中舉足輕重，各國的反洗錢體制往往圍繞FIU構建。

2．合理反洗錢體制的基本特征。體制建設必須符合現實需要。在國家既定法律體制下，洗錢行為的特征決定了國家反洗錢體制的特征。

(1)運轉高效，反應靈敏。由于洗餞行為多利用現代化的交易支付工具，黑錢往往能表面上悄無聲息地完成轉移藏匿。這就要求反洗錢機制靈敏高效。FlU的預警系統必須對可疑交易高度敏感，及時發現并采取必要措施或移送相關部門進行處理。執法機構應該依據情報，立即調查取證和采取強制措施。這就要求盡可能減少合作機制內的運行環節和層次，避免機構設置重疊臃腫。

(2)職責清楚、分工明確。洗錢的社會危害性大，犯罪行為復雜，涉及領域多，對其進行有效的遏制需要各機關的分工配合。既要避免出現核心機構間角色定位混亂交叉，又要防止職能缺失的狀況出現。只有這樣，各核心機構才能相互配合，協調有序地開展工作，最大限度地降低反洗錢工作的成本。

(3)最大限度地組織和利用現有的及潛在的反洗錢資源。洗錢已經被國際社會公認為冷戰之后典型的“非傳統性安全問題”(non-traditionalsecurityissues)之一，它已經威脅社會政治、經濟、法律、公共秩序等多個方面。這就要求反洗錢體制能夠充分利用和調動各方面的積極因素，逐步擴大反洗錢行業范圍，清除反洗錢工作的死角。

3．FIU是反洗錢體系的樞紐和平臺。FIU將金融機構的情報信息與來自執法、監管等各方面的相關信息加以整合，將金融領域的反洗錢工作與其他系統的相關工作及時地連為一體；同時通過向執法、監管等部門提供及時有效的情報支持，促進部門互動，進而建立起以洗錢情報為紐帶、多部門密切合作的關系。

從反洗錢工作流程可以考察FlU作為樞紐和平臺的作用。

(1)政策和措施的制定。洗錢犯罪是高智商犯罪，與之相對，反洗錢政策和措施的制定也是一項極具技術性的工作，必須以事實為基礎。就好像沒有金融統計數據為基礎不能制定金融政策一樣，沒有情報基礎和類型研究就難以制定有效的反洗錢政策和措施。特別是涉及到大額和可疑交易報告標準，商業機構(銀行、證券、保險、律師、會計師和貴重金屬行業)的合規標準以及信息和情報的移交及使用標準等方面，離不開FIU的實證分析和專家建議。

(2)案件的調查。調查始于犯罪線索的發現。但是洗錢犯罪分子往往利用現代化支付工具和系統，其行為高度隱蔽。傳統的偵查和舉報手段，針對的是當事人的物理行為，而洗錢分子的主要行為是無形的經濟行為。因此，面對紛繁復雜的交易類型，浩如煙海的交易數據，采取傳統的辦法是難以開展偵查工作的。

FIU利用強大的計算機系統，全面、迅速、準確地收集海量交易信息，建立大型數據庫，利用先進的分析工具進行篩選、甄別和分析可疑交易，及時發現犯罪線索，移送執法機關處理。同時，FlU作為反洗錢信息的交互平臺，匯集了執法、行政機關和其他FlU的信息，對不同來源的信息進行有機整合，發現內在關聯，提高了信息的利用率和價值。

因此，FIU在發現洗錢犯罪線索方面的獨特作用是其他機關無法替代的。

(3)司法機關的訴訟。審判的關鍵在于證據的證明力，證據的充足完備、環環相扣和互相印證是證明案件事實的最終決定因素。

在一般情況下，金融情報不能作為證據。但是，情報的準確性和證據的證明力息息相關。FlU提供的情報越清晰、越全面，通過調查取得的證據越充分，證明力越強。在某些情況下，訴訟機構僅需要依據情報的指引，回到報送機構調取原始交易記錄即可，從而大大提高了調查取證工作的針對性和效率。

(4)國際合作。洗錢犯罪是跨國犯罪，將資金在不同的司法管轄權領域間轉移，是洗錢分子的慣用伎倆。因此，反洗錢國際合作是應對洗錢危害全球化的必然要求。FlU制度的產生和發展既是反洗錢國際合作的產物，也是其助推器。

以往的打擊跨國犯罪的手段拘泥于司法互助程序。但是，司法互助程序涉及的政治因素過多，程序繁瑣，效率不高。即使經過了半個多世紀的發展，仍然進展不大，而且有愈加嚴格的趨勢。對于已經建立了司法互助協議的國家或地區，也因為該程序受制因素過多，具體實施起來進程緩慢。

而國際金融情報網絡的構建，歷時不過10年，就聯絡了100多個國家和地區的FlU。借助情報工作的優勢，利用便捷有效、四通八達的金融情報網絡，增加了全世界對于洗錢行為的敏感度，提高了打擊洗錢犯罪的效率。而且，隨著FlU制度的發展，金融情報網絡逐漸成為溝通國內外執法、安全和行政部門的橋梁，整合了越來越多的世界反洗錢正義力量。

但是，FIU必須具備三個本質特征才能在反洗錢合作機制中發揮應有作用：

(1)開放性特征。要在制度設置上確保FlU與打擊洗錢有關當局的直接交流與合作，真正使之成為國家層面的反洗錢信息共享平臺，避免使之成為某部門內設的封閉性機構。根據聯合國有關公約，建立FlU之目的，就是要“確保行政、監管、執法、司法和其他負責打擊洗錢的當局能夠根據其本國法律規定的條件，在國家和國際一級開展合作和交換信息”。

(2)相對獨立性特征。聯合國{與犯罪收益有關的洗錢、沒收和國際合作示范法》規定：金融情報機構加強獨立性的措施應由法律做出規定，金融情報機構應有財務和預算的自治權以及對屬于職責范圍之內的事項有獨立決策權。這是保證FlU“有效地履行職能和免受任何不正當的影響”(《反腐敗公約》)的需要。同時，只有職權獨立，FlU才可能與其他各方在平等的基礎上有效地開展合作。。

有觀點認為，強調FIU的相對獨立性特征，就是要脫離其主管部門。這是對FIU相對獨立性原則的曲解。據考察，各國金融情報機構一般都隸屬于特定的主管部門，無論其是執法型、行政型還是混合型的FlU。如美國FinCEN和韓國金融情報分析院隸屬于財政部，澳大利亞AUSTRAC隸屬于總檢察長辦公室和司法海關部，比利時金融情報處理中心由司法部和財政部共管，就連獨立性極強、規格很高、其首腦直接由總統任命的俄羅斯FlU——俄羅斯金融監管局，在建制上也隸屬于財政部。但這些國家都通過法律保障FlU自主履行職責，確保FlU能夠在平等的基礎上與打擊洗錢有關方面進行協調與合作。強調“相對獨立性”的實質在于，要保證FIU功能運轉最基本的自主性，而不致于成為其他機構的附庸，泯滅情報工作的本質。相對獨立性保證了FIU對情報價值的獨立判斷，保證了情報傳遞的及時性和保密性，是國際FlU有效運作的成功經驗所在，既有力地促進了國家的反洗錢和反恐融資工作，也增加了其主管部門的分量。

(3)核心功能的完整性。接收、分析、移交和開展國際情報交流，是FIU的核心職能，這幾項職能缺一不可，否則就不成其為國際規范定義上的FlU。

(二)構建有效的反洗錢工作機制的建議

1．現階段我國反洗錢工作機制的主要問題。中國人民銀行負責組織協調國家反洗錢工作后，做了大量實實在在的工作。但我國反洗錢工作尚處于起步階段，經驗不足，機構設置和工作機制方面還存在一些不盡合理的地方。甚至可以說，由于機制運作不順，反洗錢隊伍的工作成效尚未充分發揮出來。

現階段我國反洗錢工作機制的主要問題表現為反洗錢機構設置問題，由此導致：

(1)政策配合不協調，促使基層反洗錢工作目標異化，即只注重形式上合規而忽視反洗錢實際內容。目前，人民銀行內設反洗錢機構、外匯管理局有關部門、中國反洗錢監測分析中心(nU)等機構都在各自領域開展了大量工作。但同時也存在一些問題：一是以上三家反洗錢機構都分別向金融機構下發了有關反洗錢工作的各種統計報送表格，報送機構感到“政出多門”，難以適從。二是人行內設反洗錢機構并不直接接收和深入分析數據，因此，對各機構報送信息質量與合規性的評估和違規檢查只憑報送數量和個案抽查進行，對報送機構工作成效的評估難以做到完整和全面，結果是報送機構目標異化。為了避免責罰，報送機構往往進行“防衛性”報送，重數量不重質量。而實際上，數量多報的未必反洗錢工作就做得好，報送少的也未必差。報送質量和準確性應該由FIU根據接收到的報告并進行深入分析的情況來評估才是合理的。

(2)機構職責定位不清；信息處理環節過多，容易導致工作銜接出問題。從信息流程來看，中國反洗錢監測分析中心、人民銀行各分支行和國家外匯管理局三個機構都在接收第一手信息。目前，可疑交易的分析首先由nU進行，然后移送人行內設反洗錢機構。內設反洗錢機構雖然人手有限，但仍需再度進行分析、核查和篩選，或者作為“二傳手”再移送執法部門。這樣，三個機構都需要進行收集、分析和篩查工作，信息的時效性、保密性難以保障，反洗錢工作的成效必然大打折扣。

國際貨幣基金組織技術援助評估小組對我國所作的反洗錢、反恐融資技術援助評估報告也認為，目前上述“三駕馬車”式的反洗錢工作機制存在缺陷。

2．改進反洗錢工作機制的政策建議。反洗錢機制環節過多，信息不集中是導致以上問題的主要原因。為了做到對情報收集、分析、處理和反饋中的保密性、單一性和時效性，避免人行內設反洗錢機構、中國反洗錢監測分析中心和外匯局反洗錢部門等各機構之間的復雜關系、太高的組織成本，以及職責不清帶來的工作延誤和效率損失，建議首先實現機構設置上的統一，人行內設反洗錢機構和nU合署辦公，實行“一套人馬，兩塊牌子”；外管局反洗錢處并人人行內設反洗錢機構或作為新的反洗錢權力部門的派出機構。

實現上述“三統一”，將對解決以上問題提供實實在在的機制保障：三個機構的職責劃分變成了一個機構的內部分工；信息收集、分析和移送完全符合FATF評估要求，由同一機構集中負責；反洗信息報送機構只對唯一反洗錢主管部門負責，避免“政出多門”的現象；新的反洗錢權力機構總部能更加全面、深入和準確地評估各分支行以及報送機構的合規性和工作成效；反洗錢權力機構的唯一性和獨立性形象有利于國際合作和與國內各部委之間的政策協調與技術交流。總之，反洗錢工作的成效有望得到切實提高，反洗錢隊伍的巨大潛力有望得到充分顯現。注釋：

①FIU的獨立性由其情報機構的性質所決定。情報機構要求工作高效、保密。首先，若沒有獨立地位，FIU的工作就會受到其他部門的干預和制約，情報便成為不同利益群體妥協的產物，喪失情報本質價值。其次，若不能獨立履行職責，功能游離于不同主體，將導致職能沖突，相互掣肘，效率低下。第三，機構獨立性，也是開展國際交流的前提，這是外交對等原則的體現，也是情報保密和使用的要求。

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