利益博弈時代公益訴訟的機制模式研究

作者簡介：李長健(196—)，男，湖南湘西人華中農業大學文法學院法學系主任、副教授、武漢大學法學院博士研究生。研究方向：法理學和經濟法。李 偉(1981—)，男，江蘇蘇州人華中農業大學文法學院碩士研究生。研究方向：行政管理與行政法學。張 鋒(1980—)，男，安徽渦陽人華中農業大學文法學院碩士研究生。研究方向：法理學和經濟法。

摘要：利益搏弈時代下，利益群體分化組合導致利益主體多元化和利益形式多樣化，出現私人利益、集體利益、國家利益、社會利益和公共利益的劃分，傳統訴訟理念以私益救濟為核心的制度安排逐漸受到挑戰。科技管理活動具有公共效益性和公共侵害性雙重特征，往往易出現公、私利益的交叉和沖突，公益訴訟是解決科技管理科技管理中公、私利益矛盾的重要途徑和長效機制。我們以法經濟學分析為視角來考量公益訴訟的機理，并在對公益訴訟理念重新凝練的基礎上構建了公益訴訟的機制模式。

關鍵詞：利益搏奕；公益訴訟；機理考量；制度回應；可持續和諧

中田分類號：D925

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2006)04-0090-03

一、原因分析：公益訴訟機理模式的原因考量

公益訴訟是一種與私益訴訟相對應的訴訟方式，其實質是一種因保障社會公共利益而引發的訴訟。目前學界對公益訴訟的內涵還沒有一個比較統一的定論，我國學者認為，公益訴訟是任何組織和個人根據法律的授權，就侵犯國家利益、社會公益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法行為的活動。公益訴訟制度之所以是一種對傳統訴訟法制的反思和超越，是因為其能為公共利益救濟問題提供法制支持和制度保障。公益訴訟制度的訴訟理念和訴訟形式與作為經濟外部性等表現形式的公益損害問題的形成機理與救濟原理具有同一性。

(一)市場失靈：公益損害問題的基礎原因

一般認為，市場失靈(market failure)的內在機理是經濟人的利己動機和利己行為的雙重性(成就市場效率的同時也帶來了市場的非效率)，其具體表現有壟斷、外部因素、公共物品的缺失和信息不對稱等幾個方面。而外部因素的客觀存在導致了經濟外在性，是公益損害問題產生的根本緣由之一。所謂外在效應(exler nality)，按照經濟學家貝格、費舍爾等人的看法，是指“單個的生產決策或消費決策直接地影響了他人的生產或消費，其過程不是通過市場”，外部因素的制造者不必為損害別人付出代價，所以幾乎不進行自我約束。在技術意義上，外部因素的制造者生產著太多的產出和連帶的危害，因為私人的邊際成本和社會的邊際成本之間是有差別的。顯然，外在效應是獨立于市場機制之外的客觀存在，它不能通過市場機制自動削弱或消除，往往需要借助市場機制之外的力量予以校正和彌補。

(二)政府失靈：公益損害問題政治原因

一般認為，由于不完善的信息和市場、政府機構特有的尋租活動和官僚性職業需要等客觀因素的存在，導致了政府失靈(governmentfailure)的產生。通常，政府維護社會公共利益的經濟行為是社會公共選擇的重要組成部分和表現，而公共選擇理論認為，“政府官員是公共利益代表的這種理想化的認識與現實相距甚遠，行使經濟選擇權的人并非‘經濟閹人’。政府理性的行為在不健全的市場中被扭曲、變異，從而使政府在維護公共利益方面的努力消弭，并給公益維護帶來消極的后果。官僚主義的效用最大化過程與社會福利最大化過程沒有任何聯系。官僚主義的各種模型都假定官僚的效用函數包括權力、聲望、部門預算的規模、工作保障、津貼、未來的工資和工作條件等要素。而當追求的這些目標與社會福利發生沖突時，社會福利就因此而降低了。恰如林德布洛姆所說“政府只有粗大的拇指，而無其他手指”。政府失靈一方面表現為政府的無效干預，即政府宏觀調控的范圍和力度不足或方式選擇失當，另一方面，則表現為政府的過度干預，即政府干預的范圍和力度，超過了彌補“市場失靈”和維持市場機制正常運行的合理需要，或干預的方向不對路，形式選擇失當。由此，公益損害問題便從這里開始滋生和蔓延。

二、理念凝煉：公益訴訟現實的理性思考

法律理念作為法的精神和法的實在的統一，相對于法律感覺和法律情感，屬于法律意識中最深刻、作用和影響最為重要的法律思想體系部分。而公益訴訟的基本理念作為一種哲學、一種實踐的理性，是指導公益訴訟制度設計和程序實際運作的理論基礎和主導的價值觀念。

首先，程序正義理念。法律程序的功能，其實就是通過立憲政體的基本框架和各種程序類型的內在結構實現公共決策和公共領域的組織化或制度化。程序正義泛指對任何個體權益的剝奪都必須保證其享有被告知權、陳述權和請求聽取權。其本質上是一種過程價值，表現于程序的運行過程中。它一方面要求法律和法院對一切案件、一切人適用實體法應當遵循統一的標準，是實體公正得到普遍實現的保障；另一方面它又對法官將法律公正地適用到具體案件上具有指導作用。

其次，人權保障理念。人權，即人之所以為人所應當享有的基本權利，是一種制度性的事實，一種現實的社會關系本身。而人權保障理念又稱人權理念或權利保障理念，是指在公益訴訟中充分保障訴訟參與人的權利。這種理念是社會結構的內在邏輯的顯現，是社會關系內在規律的凝結和理論提升，是時代精神的精華。在法律的框架內，人權的項目得到明確的制度性的確認，權利之間的界限得以明確，權利的實現得到更有力的保障。

再次，訴訟效率理念。法律中存在著的價值，并不僅限于秩序公平和個人自由兩種，許多法律規范首先是以實用性，即獲得最大效益為基礎的。公益訴訟作為一種維護社會公共利益的訴訟理念和訴訟方式，其制度設計和程序運作自當以使社會資源配置效益最大化為邏輯起點。正如日本法學者谷口安平所說：“這一制度與其說為了救濟已受到侵害的權利并挽回損失，還不如說是基于讓侵害者吐出不法取得的利益并不敢再犯的動機?！?/p>

最后，可持續和諧理念?？沙掷m是一種生生不息的勃興，一種循環往復的發展力的生動體現；而和諧是指各子系統內部諸要素自身、諸要素之間及子系統之間在橫向的空間意義上的協調與均衡?？沙掷m和諧是指在不同層次整合力的作用下不斷升華的結果，是一種不同事物內在關系與外在關系的可持續性的和諧。其核心思想是天地、社會人生的最佳狀態，其歸宿就是和諧與可持續發展。合理的公益訴訟制度設計可以從公平、經濟增長、利益和諧及社會穩定的角度促進人與社會系統的可持續和諧。

三、制度回應：公益訴訟機制模式的合理建構

(一)公益訴訟制度范圍的明晰

我們認為公共利益應該有兩層含義。第一層為社會公共利益，即為社會全部或者部分成員所享有的利益，第二層為國家利益。而公益訴訟作為一種對社會公共利益救濟的制度安排，其訴訟適用范圍應嚴格受公益定義界定的影響。公益訴訟的適案范圍應包括以下幾類案件：(1)環境與資源等公害案件。即通常所說違反法律規定，直接或間接造成不特定多數的人身、財產損害的環境污染案件，或者有重大環境污染隱患的案件。(2)擾亂社會經濟秩序和妨害國家宏觀經濟管理秩序的民事行政案件。主要包括價格違法、市場壟斷、侵犯消費者權益、不正當競爭且有重大影響的民事行政案件。(3)政府行政機關的不當行為和不行為案件。即政府機關不當行政行為、以行政權為根據的民事行為、政府機關行使的不當事實行為及政府行政機關的不行為等侵害國家經濟利益案件。如科技管理活動中的違法行政行為案件等。(4)法定代表人侵害法人利益的案件。即法定代表人不負責任，或在民事活動中與相對方串通，從而造成財產損失的案件。(5)侵害國有資產權益的民事行政案件。主要是在國有資產的經營、管理活動中造成國有資產流失，或者使國有資產存在重大損失隱患的案件。(6)其他涉及社會公共利益而又無人起訴的重大民事行政案件。顯然，衡量一國訴訟制度的科學與否，一個重要的方面，就是看它能否將具有訴的利益的案件都有效地納入司法保護的視野。在當今倡導法治現代化和構建社會主義和諧社會的背景下，應當明確除環保領域外，在國有資產流失、破壞資源、壟斷、不正當競爭等等所有關系公共利益的領域，都應該發展與完善公益訴訟制度。

(二)公益訴訟當事人主體資格的界定

所謂當事人主體資格的確定，即當事人適格，是指在具體事件的訴訟中，能夠作為當事人進行訴訟或被訴，且獲得本案判決的訴訟法上的權能或地位。借鑒國外經驗及結合本國法律制度實情，筆者認為，適格原告三元式啟動方式的創制將有助于公益訴訟于制度層面的完善和實踐層面的保障，并進而更有利于公共利益的維護。

1．適格主體之一：國家檢察機關。我國憲法明確規定檢察院是國家的法律監督機關，而公訴權是檢察機關發揮法律監督職能的必要構成。大陸法系模式，如德國、法國、日本的民事訴訟法律制度中均規定了檢察院作為國家和社會利益的代表。國家檢察機關作為傳統的公益代表機關，提起公益訴訟無疑是較為適合的，其能以國家機關特有身份在訴訟過程中更好地與被訴機關進行抗衡，是國家干預原則的直接體現。同時，當在侵害公共利益行為發生而普通公民和社會中間層組織處于缺位狀態時，國家檢察機關便可以彌補空缺，提起公益訴訟。檢察機關作為國家的法律監督機關，負有法律監督統一正確實施的職責，當國家利益、社會公共利益受到民事行政違法侵害后，能充分、有效地運用必要法律手段，代表國家提起或支持民事訴訟，有效維護社會公共利益，完全符合憲法精神和民事訴訟法的立法本意。

2．適格主體之二：普通公民。規定普通公民具有公益訴訟當事人適格資格，即普通公民能夠根據法律的授權，就侵犯國家利益、社會公益的行為提起訴訟。其最大的優點在于能夠在最大的范圍內迅速、及時地發現侵害公益的違法行為，并啟動訴訟程序予以監督。顯然，制度化的民主參與機制將為人們提供一種利益表達與整合的合法途徑和維護公共利益的基本規則與制度框架。

3．適格主體之三：社會中間層組織。賦予特定社會中間層組織公益訴訟原告資格，即將具有共同利益的眾多法律主體提起訴訟的權利“信托”給具有公益性質的社會中間層組織，由該組織提起符合其章程、設立目的的訴訟。其具體訴訟模式是：代表人→團體(社會中間層組織)→團體(社會中間層組織)訴訟，這種將適格當事人資格以訴訟信托的形式，賦予一個抽象實體，將從一定程度上彌補單個公民提起公益訴訟時所會承擔過高成本風險的不足，有利于發揮社會組織在維護公益方面的整體優勢，是一種不僅能解決紛爭，還有更好的預防和保護功能的制度。

(三)公益訴訟制度程序保障的考究。

1．訴訟費用的分攤。公益訴訟作為一種維護公共利益的社 會活動，需要投入一定的人力、物力和財力，即必須付出一定的 訴訟成本，是一種有成本的司法活動。訴的利益包括私益和公益、物質利益和精神利益，而公益訴訟更主要關注的是公益的維護。在主體缺乏自身利益的狀態下，單純為普通公眾謀求利益的行為顯然會缺乏動力，且法律不可以也不應該強行要求個人在自身“無利可圖”的前提下，為維護公益而作出提起訴訟的“義務”行為。誠然，訴訟成本問題不應成為訴訟的主要障礙。在這一點上，清華大學學者易延友曾建議：建立懲罰性賠償制和律師費用轉付制。筆者認為，可以通過以下措施加以解決；一是從立法層面上，根本免除原告承擔訴訟費用的責任。二是從相關制度銜接上，完善法律援助制度。三是從資金籌措上，建立公益訴訟專項基金。

2．訴訟激勵機制的建構。美國的Berelson和Steiner對激勵下了如下的定義：“—切內心要爭取的條件、希望、愿望、動力等都構成了對人的激勵?！侨祟惢顒拥摹N內心狀態。”而恰當有效的激勵政策體制能夠使得主體產生一種積極的心理。且公益訴訟作為一種新事物被接受往往需要一個合適的激勵機制。為鼓勵和支持公民對侵害國家利益和社會公共利益的行為作斗爭，國家需要在社會上營造相關文化氛圍，在立法上規定—定的獎勵制度，從而推動公益訴訟的發展與完善。

3．訴權濫用的防止。程序的非理性設計必然會造成權利的濫用。公益訴訟制度建構的初衷之一就是要優化資源配置，促使社會效益最大化。而訴權濫用的發生將直接引致司法資源的浪費，進而增加社會成本。故考究公益訴訟制度程序保障便產生了必要性。借鑒訴訟制度發達國家的相關經驗，防止訴權濫用情形發生的措施大體有以下幾方面：第一，對公益訴訟設置必要的前置程序。第二，在受案范圍上，只適用于沒有特定受害人且公共利益正受到、已受到或將受到違法行為侵害，并確實是出于維護社會公益目的而提起的訴訟。第三，在案件審理階段原告的自由處分將受到更為嚴格的限制。

責任編輯 陸 瑩