試論區域經濟合作下的地方政府職能重組

作者簡介：王寶明(1981—)，男，山東濟南人，浙江行政學院公共管理專業2004級碩士研究生，研究方向：地方政府管理。

詹麗靖(1981—)，女，浙江杭州人，浙江省委黨校政治經濟學專業2004級碩士生，研究方向：社會主義市場經濟。

摘要：隨著經濟全球化與區域經濟一體化的不斷發展，我國區域經濟合作的范圍和規模不斷拓展，已成為提高區域及國家綜合實力的重要途徑。較之區域經濟的發展，我國地方管理方式改革明顯滯后，嚴重阻礙了區域經濟合作的進程。如何充分發揮地方政府在區域經濟合作中的作用已成為區域合作順利發展的關鍵問題之一。

關鍵詞：區域經濟合作；制約；地方政府；職能重組

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2006)04-0043-04

改革開放以來，隨著市場經濟體制的逐步確立與完善，我國區域經濟合作的程度不斷加深，合作的范圍和領域不斷擴大，形成了如“珠三角”、“長三角”以及“環渤海經濟發展”等區域經濟合作組織。區域間合作有助于打造區域經濟增長的內核，構筑區域經濟的經濟增長極，加速區域經濟板塊的形成，進而提升和帶動整個大區域甚至全國的綜合競爭力，這顯然與我國大力發展生產力的要求是不謀而合的。作為社會公共事務的管理者，政府擔負著重要的經濟管理職能，如何發揮好政府尤其是與微觀經濟聯系較為密切的地方政府在區域經濟合作中的作用，將是關系區域合作成敗的關鍵問題之一。

一、區域經濟合作的意義及地方政府的作用

(一)區域經濟合作的意義

區域經濟一體化，指的是按照自然地域經濟的內在聯系、商品流向、民族文化以及社會發展需要而形成的區域經濟的聯合體。區域經濟一體化同時也是建立在區域分工與協作基礎上，通過生產要素的區域流動，推動區域經濟整體協調發展的過程。它對于我國綜合國力的提高有著重要意義：一方面，區域經濟合作有利于國家實力的提高。國家的經濟實力越來越體現為區域經濟的競爭力，面對國際競爭，中國需要整合不同地區的優勢，以提升國家的整體競爭力，而不是不同地區各自為戰，將自身的能量無謂地內耗掉。能夠進行經濟合作的各區域間往往經濟互補性強，具有垂直分工的廣闊前景和資源優化配置的巨大空間，它們的合作有利于增強區域經濟整體實力及全球競爭力。區域經濟學中的增長極理論認為，任何一個區域里，經濟要求得發展，沒有核心區，所有的經濟要素就會象一盤散沙，沒有組織者。而區域經濟合作可以為經濟相對落后的地區提供一個經濟相對發達的經濟核心，使得各種生產要素自動流向這個中心，從而盤活和帶動整個大區域經濟的發展。另一方面，區域經濟差距的擴大將成為困擾中國未來經濟發展的一個難題。在一個人口眾多、幅員遼闊的發展中大國，如何控制經濟發展過程中日益擴大的地區不平衡，并逐漸縮小差距實現區域經濟協調發展，是至今還未解決的課題，通過加強區域經濟合作逐步縮小區域差距不失為一個解決問題的好辦法。

(二)地方政府在區域經濟合作中的作用

區域經濟合作的主體是企業，它首先是由微觀的企業經濟活動(企業資本擴張、外企投資等)或市民交往引發的，是企業行為，而不是政府行為。按理說，通過市場經濟的發展和完善來自覺地推動區域經濟合作的發展是最符合經濟發展規律的思路。但實際上，這只是理想中的狀態，區域經濟合作離不開地方政府的參與。在實踐過程中，微觀企業為實現自身利益的最大化會積極推動區域合作的進程，生產要素的自由流動也會有助于資源配置的優化，但這些對于區域合作的完善來說，是遠遠不夠的。區域經濟合作的順利實施還有更高的要求，比如：基礎設施(道路、通訊等)的建設、公共環境的治理、各種政策的制定以及教育科技人才資源的共享等等，這些如果沒有政府參與而單靠企業根本無法實現。此外，從現實情況來看，我國傳統計劃經濟的行政區劃和地方保護主義的盛行也為區域經濟合作的順利開展帶來了極大的阻力。其中，行政區劃所帶來的四大壁壘(區域障礙、市場障礙、交通障礙、制度障礙)對區域合作的影響尤為明顯。地方政府傳統觀念和傳統管理方式的改變與否將直接關系到區域合作的成敗?？梢?，政府在倡導、組織、運作區域合作中起到了一個關鍵甚至是決定性的作用。包括歐盟在內的每個區域經濟合作組織都離不開政府的推動。尤其是在區域合作的初始階段、政府的作用甚至大于市場的作用，呈現出高速度、高效率，區域經濟合作離不開地方政府管理的參與。

二、區域經濟合作下地方政府管理出現的問題及其成因

隨著改革開放的不斷深入，我國的區域經濟合作獲得了飛速發展。但是，成績卓著的同時問題也是突出的，其中最為明顯的便是地方政府管理方式改革的滯后性已嚴重制約了區域經濟合作的健康發展。

(一)區域經濟合作下地方政府管理存在的問題

地方政府各自為戰，相互之間缺乏統一規劃。建國初期，我國實行中央高度集權的計劃經濟體制，這對最大限度地集中有限的國力搞經濟建設起到了很好的效果，也為我國經濟起步及工業體系的建立創造了前提條件。“但是，過分集中的中央政府是不利于現代化的?！?978年以來，中央政府開始實行“分灶吃飯”的財政大包干制，對地方政府進行了以下放財政權和稅收權、投融資權和企業管轄權為核心的行政性分權?！胺衷畛燥垺钡膶嵭?，一方面使得地方政府擁有了更多的經濟自主權，有效地調動了地方政府經濟建設的積極性，從而有利于社會經濟的迅速發展。另一方面，分權化使得地方政府以及利益主體的地位得到承認，地方政府為了實現自身利益的最大化，往往會置其它地方利益于不顧。從而出現了這樣一種現象：一邊是跨區域的大型基礎設施和公用設施不能適應區域經濟合作的要求；一邊是區域資源整合協調的能力嚴重不足，各自為政，低層次的競爭、重復建設、資源浪費問題突出。這種矛盾得不到有效解決，將極大阻礙區域經濟合作的順利進行。

地方保護主義盛行。在地方經濟自主發展過程中，自然而然地產生了相互間的競爭，而制度的不完善及有效競爭規則的缺乏，使得地區競爭中出現地方保護主義的傾向，如設置關卡、地方割據等。短期內這些手段可能會促進本地區經濟發展，但從長遠來看問題很多：首先，從微觀經濟角度看，地方企業在地方“保護傘”的庇護下畸形發育，缺乏成長過程中的競爭環境，這顯然不利于企業日后在激烈的國內國際競爭中立足。其次，從宏觀經濟的角度看，由地方保護主義產生的各種不同區域間的貿易壁壘大大增加了地方間的貿易成本，嚴重阻礙了區域經濟一體化的進程，不利于區域及國家整體實力的提高。最后，地方政府對微觀經濟行為的行政性介入使得市場在資源配置中的主導作用難以實現，這顯然是與我國建立社會主義市場經濟體制的目標及經濟全球化、區域經濟一體化的趨勢背道而馳的。

(二)原因

首先，地域差異帶來的管理差異。中國是一個幅員遼闊的大國家，地區之間的空間差異是非常大的?！斑@種空間差異表現為經濟機會和經濟發展水平的差異、區位及交通的差異、風俗文化、自然資源稟賦的差異等?！笨臻g差異性為各地方政府的自成體系提供了理論上的合理性和實踐中的可能性。尤其是在建國初期，由于交通、通信等基礎設施的欠缺，各地政府及企業間交流有限，逐漸形成了“艱苦創業，自力更生”的習慣，以至于在全球化和區域經濟一體化趨勢日益明顯的今天，地方政府的思路仍未完全轉變，從而阻礙了區域經濟合作的順利進行。

其次，行政性分權帶來的利益分化。如前所述，中央政府的行政性分權充分調動了地方政府發展經濟的積極性，但同時也使地方政府有了較為獨立的經濟利益，利益主體的身份越來越明顯，從而在更大程度上激發了地方政府的利益欲望。為了獲得更多的稅收等經濟利益，地方政府不惜利用各種行政性手段干預微觀經濟活動，對外設置各種貿易壁壘排斥外來企業，對內強行扶持本區域內的地方國有及私營企業，以保證政府的稅收來源。這種地方保護主義直接導致了地方市場分割格局的出現。

再次，現行“地方政府政績考核制度”帶來的政府管理急功近利化。“在經濟權力下放和市場化的過程中，地方政府的合法性基礎也發生了相應的變化。在這種新的制度環境下，經濟發展成為考核地方官員業績的最重要指標之—?！彼固垢４髮W的周黎安博士運用了一個委托代理的模型，對1980年至1993年間中國大陸28個省(除西藏和海南)的數據進行了實證檢驗，結果顯示各省的經濟績效與地方官員的晉升之間呈現出高度的正相關性。現行干部考核制度過多強調官員水平與經濟發展水平直接掛鉤，而這種經濟發展水平又過于簡單的表現為引進了多少投資、企業的數量是多少、上了多少項目以及經濟發展速度怎樣等。這樣的政績考核標準迎合了我國求經濟發展、人民盼生活水平提高的要求，但“在以經濟業績優位或者說GDP標準崇拜的評價體系中，一些地方政府官員是不可能冒著‘烏紗帽’被摘的危險，去搞那種吃力不討好的政府合作工程的，哪怕長遠利益是多么的誘人?！?/p>

最后，法制不健全導致的地方政府管理隨意性。市場經濟是法治經濟，在市場經濟體制下，不論是政府行為還是企業行為都離不開法律制度的規制。在西方發達國家，法律對于反壟斷、促進自由市場的形成與發展起到了極其重要的作用。譬如：美國1887年通過的《洲際商業法》、1890年的《謝爾曼反托拉斯法》以及后來的《克賴頓法》都對美國統一自由市場的形成起到了極為關鍵的作用。自提出“依法治國”的治國方略以來，我國的法制體系日趨完善，但必須承認我國現行法律體系中還存在著許多漏洞。當前，我國的市場經濟發育還不成熟、公民社會的力量也有待進一步的發展，如果沒有完善的法律體系對政府行為予以有效規制的話，就會為政府濫用行政權力干預微觀經濟活動提供空間，從而不利于區域經濟合作的順利進行。

三、深化地方政府管理改革，推動區域經濟合作良性發展

通過以上分析，可以看出政府在區域經濟合作過程中發揮著極為重要的作用。面對在區域合作條件下地方政府管理出現的一些問題，能否采取正確合理的措施使這些問題得到及時解決，關系到區域經濟合作的成敗。

(一)更新觀念

受傳統計劃經濟體制以及建國初特殊時期工業布局的影響，各地方政府逐漸形成了“各自為戰”、“自成體系”的習慣。與此同時受利益的驅使，各地方政府不愿面對市場經濟中的正常競爭，轉而采取各種地方保護措施，從而阻礙了區域合作的順利進程。如今，隨著我國市場經濟深入發展，政府傳統的管理方式與理念已不能適應時代的要求，這就需要政府及時更新觀念，以推動區域經濟合作的不斷發展。

各地方政府應樹立加法意識、共贏意識，逐步淡化行政區意識，樹立經濟區意識，這有賴于對區域經濟合作發展的科學、深入的理解。美國著名區域經濟學家弗里德曼認為，區域經濟一體化的進程分為四個階段：(1)缺乏等級結構的獨立地方中心階段，這一階段的各地區基本上沒有什么合作；(2)單個強有力中心階段，這時出現了一個處于支配地位的城市，外圍地區開始形成，但外圍經濟停滯不前；(3)單個全國性中心和外圍地區次級中心形成階段，在這個階段，受到經濟中心的輻射與拉動，外圍地區經濟開始向前發展；(4)一體化階段，至此，良性的區域經濟互動一體化最終形成，區域整體競爭力得到提高。因此，地方政府應開闊思路，將眼光放遠，而不是緊緊盯住眼前利益不放。只有這樣，各地方政府才能增強相互間的信任，相互合作，發揮各自優勢，不斷促進區域合作的發展。

(二)建立統一協調機構

區域經濟合作的阻力多來自地方政府間的利益紛爭，這與其以行政區為單元的區域經濟利益有著直接關系。如何協調和兼顧各方利益成為區域合作取得成功的關鍵。這就需要中央政府發揮其掌握大量資源配置權的作用，成立一個超脫于所有區域利益之外的機構以協調各方關系。由于我國機構改革相對于區域經濟發展的滯后性，目前中央政府還沒有建立專門的區域協調機構，這與區域合作的基本原則和發達國家的一貫普遍做法是完全相悖的?！叭绱舜髧鴽]有一個專門的區域協調機構在全球來看是少見的。”但值得注意的是，利用中央政府的權力建立統一協調機構以加強區域協調的方式，很可能會造就新的強有力的行政利益主體，損害地方利益，從而削弱地方的積極性。因此，如何做好對協調機構的監督也是一個不容忽視的問題。

(三)完善“政府政績考核制度”

如前所述，我國現行的政績考核標準過于單一，迫使地方官員無暇關注本地區經濟之外事務和本地區之外的經濟事務，對區域經濟合作也往往采取消極態度，甚至為了本地區經濟發展而采取地方保護措施，為了自身利益的最大化而忽視全局利益，從而導致地方政府活動的不協調，成為區域經濟合作順利發展的一大障礙?；诖耍醒胝畱贫ǜ鼮榭茖W的政績考核制度：首先，在評判地方官員政績時，除了考核其任內轄區經濟發展成績之外，還應把官員任內成績放到其任前地區現狀和任后地區發展的整個過程中去，以引導地方官員拋棄急功近利的思想。其次，除了考核地方官員發展經濟的能力之外，還應更加注重對其在社會管理、發展教育、社會保障、環境治理等工作中成績的考查，以引導其重視社會的協調發展。最后，也是與推進區域經濟合作關系最緊密的一點，就是要綜合考核地方官員對本區域經濟和區域經濟合作兩個方面的貢獻，以規避地方保護現象的出現。

(四)完善法治體系

政績考核的完善是要引導地方政府做正確的事，而法治體系的完善則要防止地方政府做錯誤的事。市場經濟是法治經濟，法律應明確禁止地方政府用行政手段干預微觀經濟活動、搞地方保護、分割市場的行為，通過憲法訴訟、行政訴訟的方式依法對政府直接干預市場運轉或企業活動造成的經濟損失追究相應的法律和經濟責任。只有這樣，地方保護主義才能得到根除，國家統一市場才能逐漸形成，區域經濟合作才能得到強有力的支撐。

(五)轉變政府職能

政府職能轉變滯后是我國市場化進程面臨的主要矛盾。轉變政府職能要求政府做到“有所為”和“有所不為”。具體說來就是：首先，應該根據市場經濟和后發性現代化建設的雙重要求重新設計和配置政府權力，把應由企業、社會、下級政府以及中介組織行使的權力歸還和轉移出去；政府從市場主體地位退出，把其在資源配置方面起基礎性作用的機制轉到市場對資源配置起基礎性作用的機制上來，在此基礎上政府強化宏觀管理和各項服務。其次，政府只當裁判員不做運動員，它的經濟職能主要是制定競賽規則，監督規則的實施，保持規則的公開和競爭的公平。最后，政府的宏觀管理應該由以行政手段為主的直接管理轉向以經濟、法律手段為主的間接管理。

(六)引入競爭機制

首先，應在各地方政府間引入競爭機制。盡管政府間的惡性的不正當的競爭會干預市場機制的正常運行，從而不利于區域經濟合作的發展。但這并不能成為全盤否定競爭的理由。政府間的良性競爭有利于區域內發展環境的改善，促使政府提供更優質的服務，從而推動區域經濟合作的不斷發展。其次，還應在地方政府管理中引入競爭機制。市場經濟的競爭性決定著政府在市場經濟環境下進行經濟管理活動就得按照市場規律辦事，而市場最大的規律就是通過競爭“適者生存”?，F在，傳統的政府管理方式再也不能適應社會經濟快速發展的要求，在自然壟斷的公用事業和一些準公共產品領域以及政府機構內部引入競爭機制，有助于政府辦事效率的提高。

責任編輯 趙 靜