行政機關在行政訴訟中敗訴的原因探究和思考

作者簡介：黃蘭貴(1951—)，男，廣西浦北人，欽州市委黨校副教授，主要從事應用法學理論與實踐的研究。黃鑫(1978—)，男，廣西浦北人，欽州市市場開發服務中心技術員，主要從事現代市場服務與管理的研究。

摘要：行政機關在政訴訟中敗訴原因是多方面的。文章重點剖析主要原因：行政主體不合法；事實不清，證據不足；程度違法；行政越權；行政法治觀念差；行政執法人員素質低等，并提出通過不斷提高法律意識；完善行政執法體制；健全行政執法制度；加強執法隊伍建設；落實行政執法錯誤責任追究制度等措施，規范行政機關的執法行為，降低行政訴訟敗訴率等對應對策。

關鍵詞：行政機關；行政訴訟；敗訴；措施

中圖分類號：D925．3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2006)04-0093-03

據最高人民法院統計，自1989年《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)頒布實施至2004年的15年間，全國各級人民法院共受理一審行政案件90多萬件。人民法院通過依法審理行政案件，對違法的具體行政行為判決撤銷或變更，為保護公民、法人和其他組織的合法權益，支持和監督行政機關依法行政，提供了有效的司法保障。

據有關資料表明，2001年以來全國法院受理審結的行政案件，行政機關的敗訴率均在20％以上。且隨著公民法律意識的增強，行政訴訟被告的敗訴率呈上升趨勢，如東北某省各級法院自開展行政審判工作以來，被告的敗訴率由1999年的35．1％上升到2003年的43．98％。這是一個值得深思的現象。因此，探究行政機關在行政訴訟中敗訴的原因，分析其問題之所在，對于促使行政機關依法行使職權，提高依法行政能力，保障和維護廣大人民群眾的合法權益，有十分重要的現實意義。

一、行政機關在行政訴訟中敗訴的原因分析

行政機關在行政訴訟中敗訴的原因是多方面的，筆者試作如下分析。

(一)行政機關執法主體不合格，導致執法中超越職權行為的發生，是造成行政機關在行政訴訟中敗訴的主要原因。人民法院審理行政案件，主要是對行政機關作出的具體行政行為的合法性進行審查。被訴的行政機關具有行政執法主體資格，是行政機關具體行政行為合法性的主體條件。如果行政機關不具有行政執法主體資格，那么其作出的具體行政行為就是超越職權。“越權無效”是行政法的原則，行政機關由此承擔敗訴責任。導致行政機關在執行職務過程中超越職權的原因主要是：一是缺乏依法行政的觀念，過于相信自己的權力。二是權大于法的思想嚴重，自認為這個地方是自己的管轄范圍，任何發生在這個地方的事情都有權管，從而導致濫用或超越職權。

(二)具體行政行為認定事實不清，證據不足，是行政機關在行政訴訟中敗訴的一個重要原因。一般來說，事實不清，證據不足主要是指：認定的事實不清或沒有認定事實；認定的事實沒有足夠的證據；認定的責任主體錯誤或證據不足；將行政相對人的身份、責任能力認定錯誤或未查清，導致行政相對人承擔不應承擔的責任。來自司法實踐的有關情況表明，自《行政訴訟法》頒布實施的十幾年來，行政機關作出的具體行政行為因事實不清，證據不足而被法院判決撤銷所占的比例一直居高不下，為行政機關敗訴的主要原因。

(三)重實體，輕程序，程序違法是造成行政機關在行政訴訟中敗訴率高的主要原因之一。中國的法律傳統往往重實體而輕程序。雖然《行政訴訟法》第一次確立了行政行為的程序效力，但是由于長期以來受到人治觀念的影響，人們對行政程序的認識不足，法制觀念不強，行政執法部門重實體，輕程序，導致行政機關在行政訴訟中敗訴。例如行政處罰案件在行政機關的行政訴訟中敗訴率最高。據沿海某市中級法院的統計資料表明，2000年以來，該法院受理的行政處罰案件30件，因程序違法而被判決撤銷的有16件，占50％以上。造成行政機關的行政處罰案件在訴訟中敗訴率居高不下的原因也是多方面的：有的行政機關為了盡快結案，往往不告知當事人在行政處罰前的有關陳述申辯權利；有的告知了權利，又不按程序進行，甚至違反了“先調查取證，后作出處理決定”的法定程序；有的行政單位受局部利益的驅動和影響，“打擦邊球”，為“創收”而開綠燈，從而出現違規執法，侵犯公民、法人或其他組織的合法權益現象。

(四)超越職權執法也是行政機關在行政訴訟中敗訴的一個重要原因。越權無效是行政法學的一個重要而古老的原則。這一原則要求—個行政機關只能在其職權范圍內，依照法定的程序行使職權。如果行使了屬于其他行政機關的職權，其行為就會因超越法定權限而無效。近些年來，人民法院受理行政案件中的越權行政行為較之《行政訴訟法》實施的初期少了，但并不意味在行政實踐中行政越權行為減少，某些地方、某些部門，因為利益的驅動，行政越權還是比較嚴重，從而導致行政機關在行政訴訟中敗訴。

在行政管理的實踐中，行政越權的表現形式主要有以下三種情況：

1．超越層級管轄權，既包括下級行政機關行使了屬于上級行政機關的專有職權，也包括上級行政機關行使了屬于下級行政機關的專有職權。如新《土地管理法》實施后，市、縣級人民政府對土地沒有審批權，而少數地方政府認為對地方經濟發展十分有利的一些經濟項目，不顧全局利益，采取各種手段，違反土地法律、法規亂批土地。

2．超越事務管轄權，即行政機關行使了屬于其他行政機關甚至是其他國家機關的專有職權。例如行政強制執行，我國行政強制執行的基本制度是以申請法院執行為原則，以行政機關強制執行為例外。目前，我國法律只授予公安、海關、稅務、審計等少數幾個行政機關行政強制執行權。但在行政執法的實踐中，某些行政機關往往把行政處罰權與行政強制執行權相混同，認為擁有行政處罰權的行政機關也擁有行政強制執行權。從而導致在具體行政行為中越權行使行政強制執行權。

3．超越地域管轄權，即行政機關在本行政區劃外行使行政職權。行政法規定，行政機關行使行政職權是有區劃性的，否則，難以保證行政機關依法行政。但在行政執法的現實中，某些行政機關或是出于不良動機，或為利益驅動，往往利用區劃交界地方違法行政，謀私利，或達到利己之目的。

(五)部分行政機關仍然存在權大于法的思想，行政機關法定代表人或負責人幾乎不到庭應訴，法制觀念差；行政機關在行政訴訟中敗訴后不交或長期拖交訴訟費，不用承擔行政訴訟風險，并在現實中造成惡性循環，這也是行政機關在行政訴訟中敗訴的潛在原因之一。據有關資料表明，2000至2004年期間，沿海某市兩級法院受理行政案件近400件，行政機關法定代表人或負責人到庭應訴的不到10％，有90％以上的行政機關法定代表人或負責人沒有出庭應訴，普遍對行政訴訟重視不夠。難以保證行政機關作出具體行政行為的合法性和合理性，潛伏著行政機關在行政訴訟中敗訴的誘因。此外，行政機關敗訴后不支付或極少支付訴訟費，或長期拖欠訴訟費，使得行政機關不用承擔行政訴訟風險，并在行政訴訟中造成惡性循環，是造成行政機關在行政訴訟中敗訴的重要外在原因。訴訟費是訴訟主體應承擔履行的訴訟義務。行政機關在行政訴訟敗訴后依法應當支付訴訟費。但在現實中，行政機關敗訴后，絕大部分沒有按法律的規定支付訴訟費。這不僅嚴重影響了政府在人民群眾中的威信，而且嚴重損害了法律的尊嚴，助長了行政機關在行政行為中的惰性和特權思想，阻礙依法行政的實施。

(六)部分行政機關行政執法人員素質不高，難以適應執法工作的需要，也是行政機關在行政訴訟中敗訴率高的重要原因。行政執法人員的素質，包括思想政治素質，也包括文化業務素質。有些行政機關辦案人員對法律專業知識沒有做到全面、完整的了解，特別是對修改后的法律、法規和新頒布實施的法律法規少有緊跟學習領會，不能與時俱進，同時他們的文化知識、業務水平、道德水平都亟待提高，盡管近年來強調“凡進必考”，提高了公務員“入口”的門檻，但學歷和考試成績并不等于能力和實踐，更不等于綜合素質。還有少數部門在第一線執法崗位上的臨時工、合同工，缺乏應有的培訓和輪訓，很難做到嚴格依法行政，公正執法。

(七)行政機關辦案人員辦了錯案少有受到應有的責任追究，缺乏有效的行政機關錯案責任追究制度，也是行政機關在行政訴訟中敗訴的原因之一。隨著依法行政制度的全面推進，不少行政機關建立了錯案責任追究制度，但真正落到實處難。究其原因，一是某些行政機關執法部門為利益驅動而執法；二是實行錯案責任追究制度，往往會牽連到執法機關的法定代表人或負責人；三是錯案責任追究往往會影響執法部門的政績；四是現行的行政機關的錯案責任追究制度普遍缺乏有效的剛性的、自上而下的錯案責任追究機制。總之，行政機關執法人員錯案責任追究制度落實難。因此，行政執法人員辦了錯案和辦了對案沒有根本區別。這樣的現狀，必然阻礙依法行政，助長執法違法行為的產生，為行政機關在行政訴訟中敗訴種下禍患。

二、行政機關降低行政訴訟敗訴率的對策建議

要提高行政機關在行政訴訟中的訴訟質量，嚴格依法行政，依筆者之見，目前應采取以下應對措施，制約和防范行政機關的違法行政，規范行政機關的執法行為。

(一)不斷提高法律意識，強化法治觀念，祟尚法律權威。隨著依法治國方略的實施，依法行政的深入貫徹執行，人們的法律意識、法治觀念有所增強，但現行的社會主義法治條件和環境還未充分發育形成，因此，要提高行政機關行政能力和水平，還須進行法律意識和法治觀念的“綜合治理”。要轉變觀念，加強法學教育，對不同意識主體用不同的法治內容來培養其社會主義法治意識，以意識為先導促進制度建設，進而推進依法行政。對廣大人民群眾，關鍵在于使其形成人民主權的觀念，相信法律，在社會生活中，敢于運用法律為自己服務，勇于運用法律手段捍衛自己的權利；對于代議機構的人民代表，要增強其代表人民的行政立法權、監督權的意識；對于行政機關工作人員，要使之樹立立黨為公，執政為民，依法行政，執法公正的觀念，要通過意識觀念教育，糾正行政執法中以言代法，以權代法，甚至以權壓法、以權違法的不正常現象，真正做到有法必依，執法必嚴，一切按法律規定辦事，把行政執法實踐和法律教育有機結合起來，從而有效地提高人民的法治觀念，營造人人知法、守法，行政機關及其執法人員公正執法的社會氛圍，促進依法行政，減少違法，避免錯案。

(二)進一步完善行政執法體制，在源頭上保證行政機關依法行政。當前，首先要加強人民代表大會的權威，使其真正發揮對行政機關依法監督的實效作用。其次，要著力完善行政執法制度：一要完善行政機關的組織方面的法律，進一步用法律規范各級行政機關的具體職權與權限范圍。二要完善行政程序的法律制度，對同公民和法人權利義務關系有較大影響的行政許可、行政收費、行政處罰、行政強制執行等行政行為，要制定各方面的行政程序法律，用法律監督行政機關的行政行為，保證程序正義，在執法源頭上杜絕或減少行政執法違法。三要加大依法行政的法律監督機制，保證人大監督、司法監督與行政機關內部監督依法落到實處，同時要加強和完善包括新聞媒體在內的人民群眾和社會各界對行政機關的監督。要通過完善和制定法律法規，建立擴大政府信息資料系統的公開化制度，保障人民群眾、社會團體、民主黨派等公眾團體對依法行政的知情權，增加行政機關依法行政的透明度，努力使行政機關的行政執法工作成為“陽光工程”，從而有效地提高行政機關的行政執法水平和質量，減少行政機關在行政訴訟中敗訴的外在誘因。

(三)健全行政執法制度，實現行政執法規范化。要提高行政機關的執法水平，減少行政機關在行政訴訟中的敗訴率，推行行政執法責任制和管理責任制，建立健全行政和執法廉政制度、文明執法制度、執法監督等制度是其重要保證。為此．要依照國家法律、法規，制定行政機關各部門的行政執法責任制，把執法主體、執法內容、執法權力和義務熔為一體，具體明確執法的職責權限和要求，并在制度上保證其落到實處。要規范執法程序，嚴格依法辦案，增加辦案的透明度，保證行政相對人應有的知情權、陳述權、申辯權；規范執法文書，制定標準文書格式，使法律文書規范化；公布行政執法制度和辦案程序，接受社會和廣大群眾的監督，防止執法環節中的腐敗現象，用制度保證和提高辦案質量，最大限度地減低行政機關在行政訴訟中的敗訴風險。

(四)加強行政執法隊伍的建設，不斷提高行政執法隊伍的整體素質。要使行政執法隊伍適應依法行政、執法為民的要求，一要加強對現有行政執法人員的培訓。組織學習法律業務、文化知識和執法知識，尤其要不斷學習領會新制定、新頒布施行的法律法規和修訂后的法律、法規，充實、更新法律知識。二要強化執法人員的素質訓練。通過培訓和工作實踐，提高執法隊伍的思想政治素質、業務素質、文化素質，加強道德修養，樹立行政執法隊伍的良好形象。三要清理經培訓考核后仍不合格的行政執法人員，堅持持證上崗制度，實現執法隊伍的規范化。四要嚴把行政執法隊伍的“人口”關，要把“凡進必考”和進后的嚴格培訓結合起來，即使“考關”過了，培訓后仍未達到相應的考核要求的，不得進入行政執法隊伍，嚴把執法隊伍的質量關，提高辦案質量，打好人員素質的基礎，保證行政機關作出具體行政行為的合法性和合理性，進而減少行政訴訟中的敗訴率。

(五)嚴格落實行政執法錯案責任追究制，推行行政機關行政訴訟敗訴追償制。現實中，盡管不少行政機關有錯案責任追究制，但落實難到位，作用甚微。它是長期以來行政機關在行政訴訟中敗訴率居高不下的重要原因。為此，行政執法錯案責任追究制重在落實，要敢動真格。在行政執法活動中，要分工明確，責任到人，實行誰辦案誰負責，誰辦錯案就追究誰，嚴格責任追究制度。在行政訴訟中，辦案人員因辦錯案，要行政機關承擔賠償責任的，行政機關要及時依法賠償受害人的經濟損失，對有過錯的辦錯案人員要按行政賠償金額的比例承擔相應的追償責任，并與其年終獎金、工資提級、職務晉升相掛鉤，從而警醒行政執法人員、辦案人員，努力提高行政執法水平，最大限度地減少人為的錯案發生，從而有效地促使行政機關依法辦事。此外，為了提高行政復議質量，減少行政機關在行政訴訟中的敗訴率，也應實行行政復議過錯責任追究制，特別是對明知原具體行政行為錯誤，怕改變原具體行政行為，給自身帶來訴訟麻煩的復議機關及其復議審查工作人員也應追究其相應責任，使之對行政復議不敢怠慢和草率。

(六)加大社會主義法治進程，保障依法行政。除要在現行法律框架內加強人民法院和人民檢察院對行政機關的監督外，還要通過制定配套的法律落實、完善和保證憲法規定的人民法院和人民檢察院獨立行使職權制度，維護法律的權威和尊嚴，確保包括行政機關在內的當事人應當依法履行人民法院的判決，這是促進行政機關提高行政執法水平，減少行政機關在行政訴訟中敗訴率的又一有效措施。在現實中，行政機關在行政訴訟中敗訴不交訴訟費，不履行人民法院判決的義務，只是一個表象問題，其深層的原因，在于我國現行的體制未能真正保證司法獨立，在某些方面，某種程度上，行政權大于司法權。現行法律制度雖然規定人民法院獨立行使審判權，但現行法律未明確規定司法獨立。權大于法、以言代法、以權壓法的情況依然存在。因此，必須樹立法律的絕對權威，保證包括行政機關在內的當事人必須自覺履行法院判決義務，對拒不履行法院判決義務的行政機關的法定代表人，也應依法承擔相應的法律責任，從而促使行政機關及其訴訟人員重視行政訴訟，正確對待“民告官”，自覺到庭應訴，嚴格履行法院判決的義務。無疑，這對促進行政機關依法行政，提高行政機關辦案質量，減少行政機關在行政訴訟中的敗訴率是有積極作用的。

責任編輯 陸 瑩