新時期轉變政府職能的經驗與途徑

作者簡介：宋冰(1963-)，女，遼寧遼中人，北京行政學院法學部講師，研究方向為行政法。

摘要：我國入世4年，已躍居為世界第三貿易大國。但我國政府在履行入世承諾的同時，尚需借助WTO之推動力，主動轉變政府職能，力求經濟體制和行政體制改革兩相提升。文章結合新時期的工作和任務，在對WTO關于政府義務的規則作分析后，認為應該借助WTO規則推動我國政府職能繼續轉變。

關鍵詞：WTO規則；政府；轉變；職能

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2006)0441050-03

溫總理在十屆人大四次會議通過的政府工作報告中強調：全面完成今年和“十一五”期間的任務，對各級政府提出了更高的要求。必須大力加強政府自身改革和建設。我們要加快推進行政管理體制改革，進一步轉變政府職能。隨著經濟體制改革的深入，政府自身的矛盾已成為改革中各種矛盾的匯集點，幾十年形成的觀念僵化、體制老化和利益格局固定化的狀況，使政府轉變職能變得困難重重。毋庸置疑，進一步加大政府改革力度必然對那些既得利益集團形成沖擊，會受到來自某些部門和單位的重重阻力，甚至形成改革與反改革兩種力量的對峙。幸運的是，中國已把自己納入了一個以規則為基礎的國際體制內，WTO法律規則中蘊涵的法治精神和制衡政府的力量，可以從國際法層面對我國政府改革注入活力和動力。

WTO法律規則的主體包括25個法律協議和各國的承諾書。對于WTO的法律規則，國外學界冠名為“國際行政法典”。因為，WTO規則中權利義務的直接承擔者主要是政府，法律約束對象是政府行為。一國政府是否選擇加入WTO，被形象的比喻為在“光著腳走路還是穿著鞋走路”的問題上做出抉擇。中國人世議定書和報告書有900多頁，承諾的數量和幅度都表現了中國政府的勇氣和膽略。

一、政府的義務和承諾

WTO規則關于政府義務的規定貫穿于各個協議之中。各國政府愿意并能夠遵守這些義務，是因為國家僅通過單獨行動越來越不能有效地掌控日益全球化的經濟，只有把一國的行為融入到各國合作的多邊行動中去，才可以獲得最大的國家利益。WTO的制度設計以推進自由貿易為手段，以法律規則為媒介，將非歧視、市場開放、公平競爭等政府主要義務確定化。可以歸納為三個方面。

(一)政府中立，維護市場公平

在WTO組織的框架下，各成員方政府應避免采取扭曲市場公平的措施，有義務糾正不公平的貿易行為，創造和維護公開公平公正的市場環境。我國政府的承諾主要體現為兩方面：第一，政府不當運動員。對于保留貿易專營權的產品，政府要避免施加影響或指導，而由國營貿易公司按商業考慮經營。政府有義務將國營貿易企業的進口購買程序和出口貨物定價機制的全部信息通知WTO，保持透明度。第二，政府給予各類市場主體和產品非歧視待遇。至2006年，除6種進口農產品外，我國已取消了所有其它產品的進口配額管理；進口關稅總水平已降至9．9％；取消了近400個稅號產品的進口許可證；放開了中國境內所有企業對所有貨物的進出口貿易權；同時政府正在盡最大努力減少直至取消價格控制。

上述義務要求我國政府應對職能重新定位。傳統體制下，政府身兼政治實體和經濟實體雙重身份，為追求經濟利益，往往利用手中掌握的政治資源“爭利于市”，導致“權力部門化，部門利益化，利益法制化”。所謂的“政企分開”，也僅把一些行業的政府主管部門改為公司或行業協會，但公司的人事權、投資權、收益支配權等主要權力仍由中央或地方的政府掌管，這種逐利性成為政府濫用職權的根源。

(二)公開透明，保持法制統一

WTO要求成員方的各項貿易措施保持透明，以保證貿易環境的穩定性和可預見性。成員方應公布所制定和實施的貿易措施及其變化情況，并同時履行通知WTO的義務。我國承諾涉及WTO規定的法律、法規、措施，要在特定的官方刊物上公布，不公布不施行，施行前一般留出適當的過渡期限；同時設立指定的咨詢點，向任何咨詢者提供準確可靠的答復。公布的內容除法律法規外，還包括部門規章等。

法制統一有兩層含義：一是WTO法律規則在成員國內效力的統一；二是WTO法律規則在成員國內實施方式的統一。我國承諾：WTO適用于中國的全部關稅領土；地方各級政府的地方性法規、規章及其它措施，應符合中國政府的人世承諾；所有個人和實體，均可提請中央主管機關注意中國貿易制度中未統—適用的情況，并享有要求補救的權利。

法制統一是政府依法行政的基本要求。改革以來，“法制統一”問題已日益成為完善市場經濟體制的障礙，其典型表現就是“行業壟斷”和“地方保護”。值得注意的是，地方政府在履行WTO義務時頗為整齊劃一，各地對引來的外商投資企業不僅給予國民待遇，甚至超出法律規定給予“超國民待遇”。因為地方領導以GDP衡量政績，所以招商引資成為政府的主要任務。實質上，這是“政企不分”的變相表現形式。

(三)接受監督，充分履行義務

WTO的法律規則深受西方法制的影響，對各種監督機制運用有素，四種監督形式共存，形成一個嚴密健全的監督體系。

第一，司法監督。WTO有多個協議規定了由司法機構審查政府行政行為的條款。中國政府承諾根據相關協議，指定公正、獨立的司法機構審查相關的行政行為，賦予當事人上訴權并書面告知當事人上訴決定。例如，我國的《反傾銷條例》規定，應訴方對行政機關終裁決定不服的，可依法向人民法院提起訴訟。

第二，輿論監督。WTO的總理事會承擔貿易政策審議職責，它定期對成員國的全部貿易政策和措施進行審議。審議工作對所有成員開放，審議的最終結果表現為秘書處的報告和總理事會主席的總結，審議文件書面公布，審議情況通報新聞界。貿易政策審議機制的輿論監督性，體現為審議結果既不能作為啟動爭端解決程序的依據，也不能以此要求成員增加新的政策承諾，實質上是對成員國信譽的監督。

第三，專門監督。WTO設置了與現行的法律協議相對應的專門委員會和工作組，負責監督各協議的實施情況。如根據《進口許可程序協議 》設立了進口許可程序委員會，各成員制定或更改許可程序后有義務及時通知委員會。中國政府承諾將進出口許可措施的批準機構、批準程序及條件等信息，在公布后的75天內送交WTO及進口許可程序委員會。作為一種過渡性措施，中國自加入WTO后的8年內，將每年接受WTO相關機構的審議，中國政府應在審議前提供經濟數據、經濟政策、政策制定和執行體制及具體涉及中國人世承諾履行方面的信息。

第四，相互監督。成員國之間依靠磋商、起訴的方式解決糾紛。其中，WTO爭端解決機制具有特別的功能，它以裁決的方式保證及時合理地解決貿易爭端，其法律規則的確定性保障了成員方權利的實現和義務的履行。

實踐表明，WTO的各種監督對成員國政府卓有成效。反觀我國的監督機制，可以說是法治建設中的薄弱環節，存在先天性缺陷，即監督者與被監督者地位的不平等往往使監督流于形式。

鏡鑒中外，不難得出結論：WTO規則對政府行為的規范，是與我國政府的改革目標并行不悖的。市場經濟呼喚—個法治的政府、責任的政府和服務的政府。

二、WTO帶來的啟示

WTO誕生10年，成員從124個增至149個，包括中國和印度這兩個人口最多的國家，這一事實本身已證明了WTO的價值。中國的外貿成就同樣表明了WTO推行全球貿易自由化目標的成功：2001-2005年，我國對外貿易年均增長4．6％，是改革開放以來外貿發展最快的紀錄，遠高于同期世界貿易和我國經濟的增長水平，2004年進出口總額均排世界第三位。到2005年我國技術引進合同數量和金額均創歷史最好水平。據2005年美國華爾街日報統計，外國公司對中國人世四年來削減關稅的努力和金融服務業的開放給予了積極的評價。我國已經三年順利通過了WTO的審議并得到普遍認可。中國政府的貿易問題顧問給中國在遵守WTO規則方面打95分。中國政府履行國際義務的顯著成效，讓我們看到了WTO在致力于全球管理進程中的8自力和潛力，其積累的經驗也許是WTO給中國的又一筆財富。無庸諱言，在國內市場經濟培育中，我國政府職能轉變仍未理順關系：政府機構改革陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，中央與地方的關系一直在“一收就死，一放就亂”兩難中掙扎，政府與企業之間“明分暗不分”，如此等等。如果從經驗上，參考和借鑒一下WTO對政府的管理和約束制度，也許可以得到若干啟示。

(一)精良的制度可以創造速度。據統計，WTO成立的9年內，有81件申訴案通過了專家組報告，與關貿總協定47年通過的裁決數量相同。其中制度的設計起了關鍵作用。關貿總協定表決專家組報告時，采用“一致同意”的方式，使成員國有機會以“一票否決”阻止不利于己的裁決通過，而WTO采用“反向一致”的表決程序，即WTO爭端解決機構在審議專家組報告或上訴機構報告時，只要不是所有的參加方都反對，則視為通過，排除了敗訴方單方面阻撓報告的可能。這一設計使專家小組報告基本自動通過，后續的“報復”與“交叉報復”機制又提高了裁決的強制執行力?！爸贫染拖窀咚俟?，如果你造了許多汽車，但沒有建高速公路，結果會前功盡棄。”目前我國政府的改革屬于“自上而下”的體制建設階段，需要系統的制度設計，否則功虧一簀，眾所周知的銀行呆壞帳、上市公司坑騙股民、國有資產流失、教育非法收費等莫不是制度缺陷所至。

(二)確定的責任可以產生效率。WTO爭端機構9年間受理的314件申訴案中，只有81件進入了實質審理的專家組程序，其余案件在磋商階段就解決了。而81件中又有31％的案件未上訴就執行了初裁，這得益于WTO詳盡的審理規則。它提供了一個確定性的衡量標準，當事國政府在成本收益和勝算把握之間權衡后，會選擇最于已有利的方式解決爭議，從而避免勝算把握不大而又成本高昂的行動。在我國，責任政府的理念和實踐尚處于模糊狀態。政府違法行政后負單獨責任還是連帶責任、個人責任還是集體責任、法律責任還是行政責任，因規定籠統往往都變成了模糊責任。近幾年流行的責任人請辭后就銷聲匿跡的方式更使責任空靈化。責任的不確定性和不可預見性助長了行政官員的僥幸心理和決策時的草率，也使腐敗愈演愈烈。

(三)民主程序保障決策利益最大化。任何重大的改革都需要謹慎的態度和相關的經驗，前者以程序為重，后者以智慧見長。WTO協商一致的表決程序為我們提供了一個范例。所謂協商一致，即在做出決定時，只要與會成員沒有正式提出反對，該項提議即視為通過。換言之，這使每一個WTO的成員均有權影響甚至阻止一項WTO的決定，“這種方式可以確保最窮最弱的國家不會被富國和強國所忽視”。在多哈回合的談判實踐中，窮國已經展示了他們阻止和影響決策的能力。“協商一致”不僅僅是為約束強權，而是更注重得到一個各國利益最大化的決策結果。我國政府擅長創新，也擅長搞改革試點，但試點經驗難以舉足為法，仍存諸多失誤，諸如汽車行業在引進外資中，以市場換技術政策的失??；國企改革減員增效措施未見初衷卻導致就業矛盾激化；通過“WTO”把大中型國企變成企業高管私企導致的國有資產流失；醫療改革的失敗等。上述問題的出現，決策程序缺乏民主不啻為一個重要因素。民主的程序可以保證所有利害人有通暢的途徑表達意見，決策者通過下功夫研究反對意見，甚至逐條書面答復或備案，能夠有助于決策的完善。如果在討論時能設立一個持反對意見的機構，提出不同的方案，等于為正確決策又上了一道保險。如果沒有一種民主的程序作保障，那么決策也許寧缺勿濫更好。在某些情況下，改革“更有效的卻是比較而后的擇優借鑒、移植。有很多文明改進并不需要我們搞折騰式的滿足權勢集團的所謂創新?！?/p>

(四)公平執法才能樹立政府權威。不歧視原則是貫穿WTO各項協議的法律精髓。WTO曾做出多起窮國勝訴富國敗訴的裁決，這使WTO爭端解決機制的公正信譽得到成員國的認同。雖然不歧視原則的本意是防止進口產品在進口國市場受到歧視，但終極追求的是市場公平，這種公平并不僅僅體現在表面的不歧視待遇上。據報道，全球第二大食品公司卡夫公司在中國市場大量銷售轉基因食品，而在歐洲市場不使用轉基因原料，這種雙重的市場標準遭到綠色和平組織的批評。對此，我國的各級政府和職能部門一直保持緘默。即便我國的食品安全法律不完善，相關政府部門也有權以歧視中國消費者為由，要求卡夫公司一視同仁。政府部門對外資尤其是跨國公司的寬容乃至縱容，不僅不能樹立政府的權威，反而讓外資企業覺得中國市場不規范，敢于鉆空子。這是對不歧視原則的另一種悖離。同時國內企業因本身受到歧視，只好“公關”、“尋租”，通過非正常途徑尋求利益空間，以致導致我國市場經濟中特有的現象——“市場和政府的作用同時失靈”。

(五)從服務做起轉變政府職能。商業活動的關鍵在于市場的透明度和可預見性，WTO的體制及法律規則可以在全球范圍內提供這樣的條件。但WTO并不能保證貿易的成功，它只是給各國提供一些機會，各國必須具備競爭力，才能從中受益。同理，政府也有義務為本國市場的企業和個人提供條件，諸如穩定的安全環境、公平的市場環境、可預見的法律環境等，上述政府職責一言蔽之就是服務。20年的經驗提醒我們，政府轉變職能的切入點只能是變管理為服務。2004年，中國國內榨油業根據美國農業部的預測，在芝加哥交易所大豆最高價位時大量買進，采購完畢后，大豆期貨交易出現崩盤，價格急劇下跌，國內一半以上的榨油企業倒閉。對此專家分析，除了外部因素和國內企業缺乏風險防范意識外，國內企業信息不對稱也是一個重要原因。對于包括大豆在內的很多農產品，我國沒有一個權威部門發布相關信息，國內企業大部分都是根據美國農業部的預測做出決策，一旦預測不準，國內企業就可能受損。目前，我國是世界第一大豆進口國，進口量占國際市場貿易量的1／3。國內企業和食品商會期盼能有一個政府部門牽頭，利用其強大的信息搜集功能，幫助企業做出準確的市場預測。事實證明，企業希冀政府的服務，市場需求服務的政府。我國政府已然反撥矯正，溫家寶總理2005年明確提出了建設“公共服務型政府”的目標。

三、結語

WTO為各國貿易提供了指導性的方法選擇，各國只要選擇將自己的市場能量納入多邊體制的規則內，就能從中受益。中國已經是受益國，人世只短短4年，外匯儲備2005年達到八千多億美元。回顧走過的路，我們意識到，一國在選擇WTO法律規則的同時，也為政府選定了職能改革的方向——從管制走向服務。服務是契約社會政府職能的回歸，自20世紀最后20年以來，服務行政已經成為一個世界性的趨勢?！笆晃濉币巹澝鞔_提出要著力推進行政管理體制改革，當十屆人大通過“十一五”規劃之際，又有消息傳來，商務部將設立“中國企業境外商務投訴服務中心”，幫助企業規避國際化經營風險。在行政理念和實踐上，我國政府都已開始革故鼎新，令人感到欣慰。

責任編輯 吳 毅