完善社會保障：政府長效扶貧的選擇

春節剛結束，各地開展的“獻愛心，送溫暖”活動，在一定程度上緩解了群眾的困難，使困難人群心底感到絲絲暖意。但是，2004年國家統計局的抽樣調查顯示，低收入貧困人口按924元的標準測算，全國農村絕對貧困人口為2610萬人；此外，在城市還有大量貧困人口，一些在國有企業轉制中“買斷工齡”的離退休職工尚沒有解決養老金和醫療保險問題。因此，建立長效的扶貧機制是當務之急和治本之策。

減少貧困與社會政策選擇

關愛每一個社會成員是政府的施政責任，有效識別困難群體和實施積極的幫扶，體現出政府的執政能力；在國際社會發展指標測評標準中，人均收入水平是檢驗政府能力與社會和諧程度的重要指標。

目前，中國識別困難群體的主要標準是低收入。低收入群體覆蓋兩種情況——有勞動能力的人群和無勞動能力的人群。對無勞動能力的人可以授之以魚，對有勞動能力的人應當授之以漁。一旦眾多有勞動能力的人陷入貧困境地，就應當檢討我們的公共政策是否有失誤。

三個教訓不能忘記。首先，“二元結構”的公共選擇導致了農村經濟政策、教育投資、醫療資源配置的長期失衡，而農民的身份又成為他們就業的人為障礙，不能不承認農村存在的大量貧困人口與公共政策選擇相關。其次，從改革福利分房制度到發展房地產市場，在制定城市發展規劃時不根據社會平均收入水平充分考慮工薪層購房能力，可能會導致一代人缺房少屋，最終還是政府的負擔。最后，醫療體制改革滯后，降低了白衣天使的社會信譽，因病致貧和因病返貧數量增加，看病難、看病貴成為重要的社會問題之一。以上三個教訓告訴我們，積極的政策選擇才有助于減少貧困。

需要強調的是，公共政策強調個性寓于共性的原則，具有政治性和當前性的特征，可能導致忽略多數利益相關人的結果；社會政策則強調共性寓于個性的原則，更具有民眾性和長遠性的特征。公共政策不能取代社會政策，關注攸關百姓生活的社會政策和構建和諧的社會政策體系是政府能力建設和構建和諧社會的重要內容。

新型政府應強化社會保障體系建設

20世紀70年代以來，新技術革命改變了人們的生存狀態和生活面貌，伴隨新技術革命對生活型態、生產方式的改變，社會公共服務需求不斷增加，由此，一場“小政府服務大社會”的政府改革在全球范圍內拉開序幕，其結果并不僅僅是縮小政府規模，而在于構建了新型政府以應對不斷增加的公共服務需求，由此導致政府執政職能和施政方式的轉變，行政指令型政府逐步被公共服務型政府所取代。

新型政府的主要特征有兩個，即功能新和組織新。所謂功能新，即在理念和理論上區分了統治功能和服務功能，以及二者的互動關系；所謂組織新，即在進行傳統官僚體制改革的基礎上，建立了網絡體制下的公共服務組織系統，如美國社會保障總署、澳大利亞中央連結機構、新加坡公積金局等都是向居民提供公共服務的政府機構；有些國家的各類市場監督委員會是向企業提供服務和規范市場的政府機構。執行公共服務功能的新型政府組織基于網絡體制而建立，不再根據服務項目建立機構，而是基于網絡功能根據服務對象的需要完善服務窗口和技術支持團隊，即行政服務體制的扁平化發展，由此構成新政府體制和新政府形象。

20世紀90年代以來，伴隨國際競爭的壓力和公共項目評價能力的提高，新一輪政府改革進入了再造績效政府階段，以創造好的公共服務結果。首先，進行組織體制改革，以實現從官僚體制到網絡體制的轉變；其次，整合服務流程，從部門分割到一站式服務，大大降低管理成本和提高服務質量；最后，對政府公共服務部門人員進行培訓，樹立服務本位的理念和知識結構，以適應不斷增長的公共服務需求。

新型政府之“新”在于其公共服務功能的強化。如今，各國政府都在利用網絡功能改革社會保障制度安排和整合社會服務體系，公民擁有了社會保障卡和個人資產賬戶，且攜帶方便和自由流動。

在新政府體制內，被強化的是關系企業發展的公共服務部門和關系居民生活的“就業、社會保障（包括救助）、醫療”公共服務體系。就后者而言主要發展趨勢是“兩頭強化”，中央政府加大促進就業、社會保障和醫療救助的財政支出，基層政府的服務項目越來越人性化。筆者在美國猶他州政府的勞動就業服務中心考察時，看到一個單親母親在該中心找到工作后，就地辦理了幼年女兒的日托手續，費用很低。由此使筆者想到，檢驗中國政府改革效果，應當看其功能是否明確、機構是否合理、公共服務績效如何，扶貧的長效機制是否到位。