２００５河南鄉鎮撤并：分流超編“鄉官”１７萬

【編者按】

自20世紀90年代末起，我國部分省市和地區已開始了撤并鄉鎮的嘗試，如安徽、湖北、山東、浙江等省份都走在全國的前列，與之相比，河南可謂后起之秀。河南在1998年與2001年分別進行了兩次鄉鎮機構改革，但收效甚微，2005年下半年是河南進行大刀闊斧鄉鎮撤并的改革年。據報道：截至2005年12月21日，河南省已撤并鄉鎮236個，清退鄉鎮臨時人員2萬多人，分流鄉鎮機構超編人員17萬人。這在河南可謂史無前例。河南的成敗得失，值得我們總結與反思。

農民負擔的“黃宗羲怪圈”

1998年和2001年，河南省進行過兩次鄉鎮機構改革，取得了一定成效，但也存在著許多問題。許多鄉鎮的事業機構，名義上綜合設置為4個中心，實際上還是原來的“七站八所”。一些鄉鎮的領導干部違規辦事，特別是借班子調整或調離之際，突擊超編進人，使鄉鎮機關人員總數越來越多。截至2004年底，全省2109個鄉鎮總編制數達16.21萬名，實有人員30.23萬人，超編86.5%。平均每個鄉鎮143.8人，超編63.3人，超編200人以上的鄉鎮就有60多個，個別鄉鎮甚至超編三四百人，最多一個居然超編400多人。此外，全省鄉鎮另有臨時聘用人員約兩萬人。

財政負擔越來越重。大部分鄉鎮債務沉重，少則幾十萬元，多則幾百萬元，甚至上千萬元。在農業稅取消、鄉鎮財政收入大幅減少的情況下，一些地方甚至靠舉債和轉移支付資金發工資。這樣長期下去，財政開支和農民負擔就很難真正減下來，即使一時減下來，也很難長久鞏固，有效的資金很難用到社會事務的處理上。

河南省的城市化率每年以1．7個百分點的速度遞增。農業人口在不斷減少，加上取消農業稅減少了稅收工作，鄉鎮政府必須轉變職能，要由計劃、命令、征收，轉向市場經濟條件下為農民提供公共服務和社會管理。

農村稅費改革，力在治標；鄉鎮機構改革，功在治本。河南省委書記徐光春提到“黃宗羲怪圈”時深刻指出：為什么歷史上每次稅費改革后，農民負擔在下降一段時間后，都會漲到比改革前更高的水平？一個重要的原因就是，在稅費改革后，缺乏更深層次的經濟和社會管理體制方面的改革。

于是，河南有了“撤鄉并鎮”、“精兵簡政”的重大決策。2005年9月9日，河南在鄭州召開全省深化和完善鄉鎮機構改革會議，省委省府要求各地高度重視，全力推行，在年底完成全省的鄉鎮撤并和鄉鎮機構改革工作。這是在農業稅取消后，河南農村綜合改革的重中之重的舉措。

系列優惠政策順利推進鄉鎮撤并

按照河南這次鄉鎮撤并的原則和標準，全省有470多個鄉鎮需要撤銷或合并。根據兩個、三個并一個的原則，全省可減少鄉鎮200余個。省府要求，被撤銷的鄉鎮一般按整建制并入相鄰鄉鎮。鄉鎮撤并充分考慮相關鄉鎮歷史沿革、風俗習慣特別是少數民族生產生活習慣；并入鄉鎮對撤銷鄉鎮的資產、債權、債務一律無條件全部接收；考慮到撤銷鄉鎮的實際困難，撤銷鄉鎮后涉及的有關人員可在全縣范圍內調整和定崗分流。合并后，新的鄉鎮將作為本區域經濟文化中心。

河南前兩次進行的鄉鎮機構改革，由于相關政策不到位，如干部分流后的待遇、養老和醫療保險、經濟補償等配套措施的空缺，出現了人員無處分流和大量回流的問題，導致了改革流產。為保證這次鄉鎮撤并和鄉鎮人員分流，2005年河南制定了一系列優惠政策，使精簡鄉鎮人員與妥善安置同步進行。

與此同時，為減輕鄉鎮機構改革支出壓力，河南省決定，每分流1名財政全供人員，省財政給縣級財政補助5000元，每分流1名差供人員，省財政給縣級財政補助3000元。尤其引人注目的是，為了支持鄉鎮撤并工作，河南省府還決定，對部分轄區人口達不到規定標準的鄉鎮，每撤并1個鄉鎮，由省財政一次性向縣級財政獎勵50萬元。這是本次鄉鎮機構改革配套政策中一大亮點。鄭州市政府則表示，下屬各縣區凡撤并掉一個鄉鎮，市財政再予以30萬元的獎勵。

河南在這次鄉鎮機構改革中，強調要理順縣鄉關系，凡不是中央和省確定的一票否決項目，以及不應由鄉鎮承擔的評比達標項目，一律取消。保留的評比達標項目，不準隨意擴大評比檢查內容和范圍。凡法律法規規定由縣級政府承擔的職責，不準轉嫁給鄉鎮政府承擔。

由于有了上述一系列有利于穩定的各項優惠政策，今年河南的鄉鎮撤并和機構改革得以順利推進。截至2005年12月12日，全省18個省轄市的臨時人員清退工作已經全部完成，15個省轄市人員定崗和分流工作也已經基本完成。河南清退臨時人員20562人。全省鄉鎮已定崗140153人，占應定崗職位的86.5%。全省已分流人員127929人，占應分流人數的91.2%。鶴壁、焦作、新鄉、濟源等15個省轄市及部分省轄市所屬的一些縣、鄉，既完成了人員定崗任務，又完成了超編人員分流工作，鄉鎮機構改革任務基本完成。

河南鄉鎮撤并成功的經驗

河南這次鄉鎮機構改革工作取得成功，概括起來的主要經驗有以下幾點：

抓住了解決“食之者眾”和轉變鄉鎮政府職能這兩個根本問題。人員分流成為鄉鎮機構改革的重中之重，多策并舉、廣開渠道，確保完成了人員分流任務；適當調整鄉鎮在經濟管理上的職能，把工作重點從直接抓招商引資、生產經營、催收催種等具體事務，轉到對農戶和各類經濟主體進行示范引導、提供政策服務以及營造發展環境上來，同時適應加快工業化、城鎮化和農業現代化的要求，充分發揮鄉鎮基層政權的功能和作用。

嚴守了機構編制只減不增和確保社會穩定這兩條“底線”。建立健全控制機構編制和人員反彈的長效機制，完善相關的管理制度；把各種財政補助政策和社會保障措施真正落實到位、落實到每位分流人員，耐心細致地做好分流人員的思想工作，動之以情、曉之以理，多關心幫助他們，解決他們的實際困難，確保社會大局穩定。并在明確核定鄉鎮編制、確定崗位的基礎上，按照公開、公平、公正原則，競爭擇優上崗，防止暗箱操作。

把握好衡量鄉鎮機構改革成效的四條標準。即：是否有利于鞏固農村稅費改革成果，確保農民負擔不反彈；是否有利于提高工作效率、降低行政成本；是否增強為“三農”服務的功能、促進農村經濟社會發展；是否提高依法行政的能力、促進農村社會穩定。通過鄉鎮機構改革，并抓好督促檢查，確保機構職能和工作重點實現新變化，領導方式和工作方法有新變化，人員結構和人員素質、鄉鎮領導班子和干部隊伍結構得到優化，機構編制和人員管理方式有新變化。

切實加強領導、嚴肅紀律。各級黨委政府加強對鄉鎮機構改革的領導，一把手親自抓，層層落實領導責任制和部門分工責任制，有關部門各司其職、密切配合、加強協作；各地按照省里的要求，結合實際，創新思路與方法，精心制定切實可行的工作方案。嚴肅機構編制紀律，嚴肅組織人事紀律，嚴肅財經紀律，對違反紀律和規定的嚴肅處理，決不姑息。