基層行政區(qū)劃體制改革的試驗(yàn)田

《人民論壇》：自2000年演繹至今的大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，其基本動(dòng)力何在？

戴均良：首先，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立健全，各級(jí)政府都在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，特別是經(jīng)濟(jì)管理正在從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行逐漸由以縱向?yàn)橹鞯挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向以橫向?yàn)橹鞯氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，這就要求行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)體系由層次多、幅度小向?qū)哟紊佟⒎却蟮姆较蜣D(zhuǎn)化。

其次，交通通訊條件日益改善。過(guò)去，生產(chǎn)力水平不高，交通通訊不夠發(fā)達(dá)，一定程度上造成行政區(qū)劃建制的規(guī)模偏小，層次偏多。由于科技的進(jìn)步、交通通訊的發(fā)達(dá)和管理手段的現(xiàn)代化，行政管理效率大大提高，為行政區(qū)劃體制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整創(chuàng)造了條件。

第三，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。我國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化的中期階段，城鎮(zhèn)化已呈現(xiàn)出加快發(fā)展的趨勢(shì)。改革開(kāi)放前，我國(guó)城鎮(zhèn)化的水平只有１８%左右，到2004年底已達(dá)41.8%，增長(zhǎng)了20多個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口由不足2億增加到5個(gè)多億，今后城鎮(zhèn)人口還會(huì)進(jìn)一步增多，農(nóng)村人口會(huì)進(jìn)一步減少。城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然要對(duì)行政區(qū)劃建制的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、數(shù)量、規(guī)模等提出新的要求。

目前全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)完成或正在進(jìn)行撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，撤并幅度多數(shù)在10%—30%左右，其中寧夏最高達(dá)42％。從2000年以來(lái)，全國(guó)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)約8600個(gè)，平均每年減少約1500個(gè)。

《人民論壇》：那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并對(duì)我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整有無(wú)積極意義？

戴均良：通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，探索基層行政區(qū)劃體制改革模式，對(duì)于解決當(dāng)前行政區(qū)劃層次較多、部分縣市區(qū)規(guī)模較小等問(wèn)題，改革創(chuàng)新市管縣體制、試行省管縣體制以及撤并規(guī)模過(guò)小的縣市區(qū)，進(jìn)行了大膽的嘗試，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了必要的條件，具有十分重要的意義和作用。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過(guò)小的問(wèn)題一樣，縣級(jí)政區(qū)規(guī)模過(guò)小的問(wèn)題也日益突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)20萬(wàn)人以下的縣市區(qū)有700多個(gè)，其中10萬(wàn)人以下的有300多個(gè)，有的是在地曠人稀的西部地區(qū)，也有一部分位于交通通訊條件較好的東中部地區(qū)。麻雀雖小，五臟俱全，規(guī)模過(guò)小的縣市區(qū)，容易造成行政管理成本高，重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源以及自我調(diào)節(jié)和發(fā)展能力差等問(wèn)題，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。適時(shí)、適度地合并規(guī)模較小的縣市區(qū)，有利于降低管理成本，提高管理效率，增強(qiáng)發(fā)展活力，壯大縣域經(jīng)濟(jì)。

《人民論壇》：鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模各地是否存在盲目擴(kuò)大的現(xiàn)象，合理的限度應(yīng)該是怎樣的？

戴均良：一般來(lái)講，原則上不再保留1萬(wàn)人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平原地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模在5萬(wàn)人以上，丘陵地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模在3萬(wàn)人以上，邊遠(yuǎn)山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模在1萬(wàn)人以上。

我們反復(fù)強(qiáng)調(diào)，開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作必須因地制宜，分類指導(dǎo)，民政部有關(guān)文件、領(lǐng)導(dǎo)講話多次強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。我國(guó)的自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、交通通訊條件和群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣等方面的地區(qū)差異很大，在開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作中，要本著一切從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是的原則，在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)、力度和進(jìn)度上不強(qiáng)求一律，不搞“一刀切”。各地要深入實(shí)際調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，加強(qiáng)規(guī)劃論證，從本地的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，因地制宜地研究確定本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合理規(guī)模、調(diào)整目標(biāo)以及撤并的模式和原則。當(dāng)然，個(gè)別地方不切實(shí)際、盲目擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的做法也可能存在，撤并后管理工作沒(méi)有及時(shí)跟上，人員沒(méi)有徹底消化，這些都需要引起足夠重視。但總的來(lái)看，各地撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的效果是好的，精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，減少了行政成本，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，優(yōu)化了農(nóng)村資源，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

《人民論壇》：對(duì)部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后實(shí)行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，您有何看法？

戴均良：按照公共財(cái)政體制和農(nóng)村稅費(fèi)改革的要求，進(jìn)一步調(diào)整和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，部分地區(qū)改革了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理模式。從試行情況看，通過(guò)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式，實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督與管理，有利于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支行為，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出需要；有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難；有利于實(shí)行規(guī)范化、程序化管理，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的廉政建設(shè)；有利于防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)基層政權(quán)穩(wěn)定，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展。

《人民論壇》：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能該如何重新定位？鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的未來(lái)走向如何？

戴均良：黨的十六屆五中全會(huì)指出，推進(jìn)政府行政管理體制改革的重點(diǎn)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。要堅(jiān)決實(shí)行政企分開(kāi)，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家政權(quán)的組成部分，是農(nóng)村基層政權(quán)。在轉(zhuǎn)變政府職能中，要適應(yīng)新的情況，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作管理理念和職能定位，突出社會(huì)管理和公共服務(wù)的政府職能，推進(jìn)政事、政企和政經(jīng)分開(kāi)，整合事業(yè)站所，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，加大社會(huì)管理力度，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，加快建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)難、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重、辦事效率低下等問(wèn)題，從建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的要求出發(fā)，有的專家學(xué)者提出進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革設(shè)想，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)由政權(quán)體制改為派出機(jī)構(gòu)體制，值得探討。我最近出版的文集《城鄉(xiāng)大轉(zhuǎn)型時(shí)期的思考》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問(wèn)題，有一些分析，主要有三種選擇模式：一是在現(xiàn)有政權(quán)體制下，調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模；二是從短期目標(biāo)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步向派出機(jī)構(gòu)過(guò)渡；三是從中長(zhǎng)期目標(biāo)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制逐步建立。