謹防鄉鎮機構改革落入“循環改革”陷阱

眼下掀起的新一輪的鄉鎮機構改革到底應該如何改？其目標是什么？從一些正在試點的情況和流行的觀點來看，未必十分清楚。要回答這個問題，我認為至少要厘清以下關系才有可能：一是農民負擔與鄉鎮機構的關系。農民負擔重是不是主要因為鄉鎮機構臃腫，“生之者寡，食之者眾”所致？二是鄉鎮財政困難與鄉鎮機構的關系。鄉鎮財政困難是不是主要通過撤并鄉鎮，裁減財政供養人員就能解決？三是小城鎮建設與鄉鎮機構布局的關系。是不是在現有的鄉鎮機構布局下就無法推進小城鎮建設？或者說，只有通過撤并鄉鎮才能加快小城鎮建設？如果以上關系不能從理論上做出清晰的闡釋，只是從一些表面現象來下結論，鄉鎮機構改革恐怕避免不了“循環改革”的命運，甚至可能帶來難以預料的負面效應。

農民負擔重是鄉鎮機構龐大造成的嗎？

若是從長期形成的城鄉分治體制下的思維習慣來分析，其答案是不言自明的。城鄉分治下的思維是：農民的事情農民辦，至于交納的“皇糧國稅”，則完全是盡義務。即使國家財政出于某種考慮給一些資金用來扶貧、修建農村水利設施、保持水土等，那也是“支援”而已，國家預算科目上至今仍保留著稱之為“支援農業支出”的項目。這只能說明，農民、農業和農村長期不在國家財政的視野之內。其實，這也反過來恰恰證明了城鄉分治思維長期在財政上的體現。在這種城鄉分治的體制背景下，對待“三農”是“多取少予”，甚至是“只取不予”。這不只在計劃經濟體制下如此，在改革開放的20多年中也是一樣。

那么是鄉鎮政府的“三亂”造成沉重的農民負擔嗎？這里不排除有害群之馬利用手中的權力來中飽私囊，但能否說是整個國家的鄉鎮一級政府成為農民負擔沉重的根源呢？如果說是，那也離不開城鄉分治的這種體制安排。正是在這種體制下，鄉鎮政府變異成為城市及其工業汲取資源的一個管道。因此，要鞏固農村稅費改革的成果，要防止已經減輕了的農民負擔再次反彈，以為通過撤并鄉鎮、裁員就可以斷絕其根源，那是大錯特錯了。只要城鄉分治的體制沒有徹底改變，二元財政制度依然如故，農民負擔反彈就只是一個時間的問題。

鄉鎮政府的出路就是被撤并或變為派出機構嗎？

如果與為農村居民提供公共服務的目標相一致，那么，適當地撤并鄉鎮沒有什么不妥，手段是為目標服務的。但如果以鄉鎮財政的負擔能力為理由而大規模地撤并鄉鎮，甚至改為縣里的派出機構，那就犯了本末倒置的錯誤，是無形之中仍在肯定鄉鎮政府的運轉及其職能的履行靠農民的稅費來支撐為合理的和正當的。進一步延伸一下，也就是鄉鎮政府應當在財政上有自己的財源，應該自求平衡，自我保障，最好對上級還有點貢獻；如果平衡不了，那就得縮減開支，精簡機構和人員，甚至于撤銷，至于是否會影響到為農村居民提供公共服務，則全然不顧了。不難看出，這是以財政為目標的改革。

從省以下各級政府財政之間的關系來看，上級政府對鄉鎮財政的困難至少有兩種選擇：一是調整省以下體制和加大轉移支付的力度，使基層公共財政的這塊“短板”加長；二是通過改革的辦法來壓縮縣鄉的財政開支。特別是鄉鎮一級，由于在農民負擔問題上背了黑鍋，冠冕堂皇地大肆精簡也就成為壓縮開支的主要措施。站在省市政府的角度看，應該是與自身目標最為吻合的一種選擇，既在改革上出了政績，又減輕了省市財政轉移支付的壓力。如果說，省市財政很熱衷于對縣鄉財政加大轉移支付的力度，以解決它們的困難，那么縣鄉財政困難也不至于到今天這種境地，也不至于要靠中央的行政指令和中央財政的激勵。顯然，各級政府都有自己的利益。以此角度來看，一些省份以大躍進的方式大搞撤并鄉鎮和人員精簡，也就不難理解了。這至少增加了觀察當前鄉鎮改革的一個視角。城鄉分治體制能一直持續到現在，大概也脫離不了這種利益關系的不平等博弈。省市財政屬于城市財政；縣級財政一條腿站在城鎮，另一條腿站在農村，但整個身子是面向城市的；鄉鎮財政兩條腿都是站在農村，但肩負的使命也是為城市服務的。可想而知，其博弈的結果總是會以“三農”受損而收場。盡管中央政府在從中予以調控，比如現在采取了許多強有力的措施來加大對“三農”的投入，但在城鄉分治體制被徹底打破以前則難以根本扭轉。

鄉鎮一級的機構和人員當真是太龐大了嗎？

我不否認現有的鄉鎮機構確有“人浮于事”的情況，有的地方還很嚴重。這既有一個人員結構問題，也有一個管理機制問題，暫且不論。但從總體來看，這樣的判斷說明不了任何問題。因為“人浮”與否，是相對于“事”而言的，在沒有弄清楚這個“事”是否到位以前，輕易地下結論，說鄉鎮一級的財政供養人員太多是否過于輕率了呢？在農村稅費改革之前，鄉鎮政府的“事”（或者說職能）主要不是服務，而是汲取資源和完成上級政府交辦的各項要求達標的任務，用老百姓的話說就是“催糧要款，刮宮流產，其他啥也不管”。若是相對于這樣的職能定位，在農村稅費改革完成之后，鄉鎮機構的“事”確實大大減少了。以此為基準來判斷，認為鄉鎮機構“人浮于事”是成立的。但問題是如果承認這種邏輯，也就意味著對鄉鎮政府職能的原有定位是肯定的。依次往下推理，鄉鎮機構改革就不存在職能轉換的內容而只剩下精簡機構和人員的任務了，甚至可以一撤了之。

但為什么總是以“人浮于事”這樣似是而非的理由來對待鄉鎮機構改革呢？如果不以占人口多數的農村居民提供公共服務為目標，哪怕是精減到只剩下一個人，那也是冗員。是不是鄉鎮提供公共服務的效率將會出奇的高，因而只要少量人就可以滿足9億人口的公共服務呢？未來也許是，但至少在不發達的農村現階段還做不到，即使是搞市場經濟了，農村還離不開基層政府這個主體。若真正以人為本，鄉鎮機構現在不是無事可做，而應當是做不過來。

由此可見，從總體看，現在的主要矛盾不在于人浮于事，而是鄉鎮機構職能轉換不到位。而職能轉換不到位的責任也不在鄉鎮本身，而是其上的決策者從減少財政供養人員角度考慮多，從為“三農”服務角度考慮少；從上級政府角度考慮多，從下級政府的角度考慮少；從短期考慮多，從長期考慮少。

推進小城鎮建設是撤并鄉鎮的理由嗎？

在不少主張撤并鄉鎮的文章中，還有一個重要的理由，那就是有助于小城鎮建設。言下之意，不搞撤并鄉鎮，小城鎮建設就難以推進。我覺得這是把兩個不同層次東西弄混淆了。農村行政區劃的設置是政權組織問題，屬于政治學的范疇；而小城鎮是生產力的組織問題，屬于經濟學的范疇，兩者雖有聯系，但很難直接扯到一起。在一定區域內，設多少個鄉鎮政府，不是隨意的，有多方面的政治約束條件，如民族關系、歷史傳統、邊疆安全、社會意愿、管理便利等等，只抓一點，不顧其余，會引致政治領域的公共風險。而小城鎮的形成更多地與經濟發展、自然地理條件和交通狀況相關，中心城鎮既可以是鄉鎮政府的所在地，也可以只是一個具有經濟功能的產業集聚地。小城鎮的建設有自身的約束條件和演進路徑，政府順勢而為，規劃得好，組織得好，確實可以推進小城鎮的發展。但不是靠主觀想象，依靠行政手段就可以加快的。撤并鄉鎮可以推進小城鎮建設的這種想法，其背后暗含有行政推進的意思。以為鄉鎮變大了，就可以集中人才物力辦大事，就可以“造”小城鎮，這顯然是計劃經濟體制下的思維方式，其后果是不言而喻的。

總之，謹防鄉鎮機構改革落入“循環改革”陷阱，至關重要的一點就是要明確改革的目標，不能把改革本身當成了目標，或目標有誤。隨著城鄉關系的歷史性轉變，鄉鎮改革的目標已日益清晰地凸現出來。鄉鎮改革的目標就是調整鄉鎮政府長期來（間接）為城市服務的功能定位，實現鄉鎮政府的功能歸位，轉變到真正為農村居民提供各類公共服務上來。既然鄉鎮功能定位是為占人口多數的農村居民服務，現在大行其道的大躍進式的撤并鄉鎮和裁減人員的改革就要重新考慮。