完善農信社法人治理結構

在農村信用社產(chǎn)權制度改革工作中，法人治理結構的構建與完善無疑是最為關鍵的環(huán)節(jié)和難點之一，也是衡量深化農村信用社改革成效的重要標志。要充分考慮農村信用社的實際，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，引入外部監(jiān)督，實施公共委托代理，逐步完善法人治理結構。

完善法人治理結構是產(chǎn)權改革的重點

１、國家“花錢買機制”的必然要求。深化農村信用社改革是黨中央、國務院基于農村經(jīng)濟發(fā)展需要和農村信用社在解決“三農”問題中的作用而做出的一項具有戰(zhàn)略意義的決策。為了支持農村信用社深化改革，國家在宏觀調控和中央財政可承受的情況下，出臺了四項扶持政策，并明確提出了“花錢買機制”的要求。希望通過中央和地方政府的大力扶持，化解農村信用社的歷史包袱，幫助農村信用社建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求、充滿生機與活力、能夠有效支持“三農”發(fā)展的一種運作和經(jīng)營機制。這一機制建立的關鍵和內在驅動力就是要具有良好的法人治理結構。只有建立了良好的治理機構，解決農村信用社所有者和經(jīng)營者利益相一致的問題，才能有效實現(xiàn)和達到國家“花錢買機制”的要求。

２、農村信用社生存發(fā)展的客觀需求。５０多年的發(fā)展歷史，農村信用社取得了長足發(fā)展，在農村經(jīng)濟社會中發(fā)揮著日益重要的作用，但在發(fā)展中也積聚了這樣和那樣的問題。在中國經(jīng)濟不斷開放、金融競爭日趨激烈的情形下，農村金融是否需要引進新的體制、通過提高競爭解決存在問題的形勢下，農村信用社必須抓緊完善自身素質建設。以提高競爭力。應對挑戰(zhàn)的根本要求就是要具有一個較為完善的治理機構，具有完備的內部控制制度和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的經(jīng)營體制，這樣才能使農村信用社運作暢通。

３、保護公眾利益的必然要求。農村信用社直接面對著千家萬戶，承擔著中國最需要幫助的弱勢群體的金融服務，地位關鍵，責任遠大。農村信用社經(jīng)營不僅事關農村經(jīng)濟發(fā)展，而且也直接影響到農村社會的穩(wěn)定，牽一發(fā)而動全局。最近，央行高層領導在有關場合下表示，要建立農村信用社的市場退出機制，這傳遞著一個非常重要的信號，需要引起我們的高度重視。通過產(chǎn)權改革解決“誰投資、誰管理、出了問題誰負責”的問題。通過對法人治理結構的完善與再造，克服農村信用社普遍存在的“內部人控制”和“搭便車”的問題。建立有效的制衡與約束機制，解決現(xiàn)代金融與落后管理的不對稱問題。

完善農信社法人治理結構的客觀基礎

在《公司法》、《商業(yè)銀行法》的基礎上，根據(jù)《農村信用合作社章程》的規(guī)定，農村信用社和農業(yè)銀行脫離隸屬關系后，按照合作制原則進行了規(guī)范，重新設置了股權，清理、增擴了股金，建立了社員代表大會、理事會和監(jiān)事會制度。其法人治理結構的組織框架為：最高權力機構是社員代表大會；決策機構是理事會；執(zhí)行機構是經(jīng)營班子；監(jiān)督機構是監(jiān)事會。各部門人員有組成要求，有選舉和聘任程序、議事規(guī)則、決策程序和監(jiān)督辦法等。按照這一框架，基本搭建起了符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的公司治理結構。但在實際執(zhí)行中卻存在較大出入，權力制約失衡，“內部人控制”問題突出。

１、“三會”沒有發(fā)揮實際應有作用。社員代表大會是農村信用社的最高權力機構，是入股社員行使權利的載體和形式，但現(xiàn)實中有相當數(shù)量的聯(lián)社、信用社沒有堅持按規(guī)定召開會議，即使召開也只是例行公事走形式，一些事關信用社發(fā)展的重要決策很少經(jīng)社員代表大會表決；理事會作為社員代表大會的常設機構，沒有真正發(fā)揮所有者的代言人作用；監(jiān)事會混淆于普通的監(jiān)督檢查組織，沒有真正行使監(jiān)督理事、經(jīng)營管理者的權利。

２、行政色彩較濃的管理模式導致權責不明、權責分離。在實踐中，縣聯(lián)社基本上實行的是理事長領導下的班子負責制，理事長是班長，主任、監(jiān)事長均是班子成員，實行內部分工。理事長、主任、監(jiān)事長的產(chǎn)生雖然執(zhí)行《農村信用社章程》中規(guī)定的推選、聘任程序，但發(fā)揮關鍵作用的還是上級組織的考察、決定。行政化的管理模式，導致理事長、主任、監(jiān)事長以及由他們領導的理事會、經(jīng)營層、監(jiān)事會對上級負責而不是對入股社員負責，完全背離了農村信用社法人治理結構的初衷。這種格局，往往是聯(lián)社班子甚至是理事長一個人集決策權、經(jīng)營權、監(jiān)督權于一身卻幾乎不受任何制約，權責嚴重失衡，出現(xiàn)了嚴重的“內部少數(shù)人控制”的問題，而作為農村信用社所有者的社員缺乏行使權利的動力和能力。按照“一人一股一票”的原則，農村信用社的財產(chǎn)權被分配到成千上萬的社員手里，按照股份比例分攤，每個社員名下的產(chǎn)權數(shù)額微乎其微，社員無法也無意識去行使對財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分權。社員所入股金，大部分被視同存款對待，股金到期付息。另一方面，農村信用社的財務不對社員公開，經(jīng)營政策和分配政策也不對社員公開，社員要了解這些政策需要支付較大的成本，與其微小的收益相比，社員不愿意花費代價來獲取信息、行使監(jiān)督職能。而且社員經(jīng)濟、金融知識的貧乏，也使其缺少管理經(jīng)營信用社的實際能力。其結果，大部分地區(qū)農村信用社的社員代表大會都由職工代表大會代替，理事會由社領導干部會議代替。這種形式的會議，其結果是除領導外誰也不會和不可能對提交的議題發(fā)表異議。

穩(wěn)步完善農村信用社法人治理結構

１、以增加多樣性、穩(wěn)定性為目標，構建新的產(chǎn)權關系和組織形式。要按照股權結構多樣化、投資主體多元化的要求，合理設置股權結構，設立資格股和投資股，資格股是獲得社員資格必須交納的基礎股金，是獲得信用社優(yōu)先、優(yōu)惠服務的前提；投資股是有實力的各類經(jīng)濟組織、個人投資大戶形成的股份。在做好資格股招股的同時，積極吸收種養(yǎng)殖大戶、私營業(yè)主、企業(yè)法人等有能力參與農信社管理的投資人入股，提高農信社決策和管理能力。在股權結構設置上，資格股嚴格實行“一人一票”原則，投資股要結合具體情況根據(jù)投資股權大小確定投票權，既要防止股權過于集中帶來的少數(shù)股東控制和關聯(lián)交易風險問題，又要防止股權過于分散帶來的內部人控制問題。要保持股金的穩(wěn)定，從嚴控制股金的轉讓，保持社員的相對穩(wěn)定，逐步杜絕股金的存款化問題，建立與落實社員和農村信用社“風險共擔、利益共享”的機制。

２、以增強代表性、外部監(jiān)督為目標，構建新的法人治理結構。建立制衡有效、運轉協(xié)調、符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的農村信用社法人治理結構，必須完善“三會”議事規(guī)則和程序，合理界定各自的權責。理事會組成人員中，自然人理事不得低于１／２，其中職工理事不得超過１／３。監(jiān)事會組成人員中，非職工理事不得低于1/3。通過引進外部非職工理事，參與對事關農村信用社發(fā)展的重要事項的論證、決策，提高信用社經(jīng)營的透明度，增強決策的科學性。通過引入外部非職工監(jiān)事，增強對農村信用社經(jīng)營活動的監(jiān)督，提高其透明度，克服和解決“內部人控制”的問題。事實上，一些私營、民營企業(yè)在多年的企業(yè)實踐中，鍛煉和提高了經(jīng)營管理能力，具有較為豐富的經(jīng)營經(jīng)驗和先進的管理理念。在推薦非職工理事、監(jiān)事時，要注意選擇、吸收這一部分人員參與。

３、以增進制衡、協(xié)調為目標，構建新的內部控制規(guī)則。形成權責明確、決策科學、制衡有力、運作高效的法人治理結構，必須按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，科學合理地制定有關工作程序，合理確定和明確職責分工，努力探索行之有效的法人治理結構；指導農村信用社健全各項內控制度，提高風險防范意識，建立覆蓋全部業(yè)務、所有崗位和每個環(huán)節(jié)的各項規(guī)章制度和管理流程，鞏固和加強防范風險的第一防線。下大力氣轉換經(jīng)營機制，進行制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。采取不同產(chǎn)權模式、組織形式的農信社，要抓住制度變革的有利時機，制定出激勵有效、約束嚴格、鼓勵創(chuàng)新、獎罰嚴明的一系列內部控制制度，要改革勞動用工制度，完善酬薪分配體系，加大收入分配的激勵效應，建立健全信貸管理問責制，重視和加強風險控制制度建設，促進農村信用社轉化經(jīng)營機制，走上良性循環(huán)的發(fā)展道路。要研究制定農村信用社新的工資酬薪和勞動用工改革方案，按照公平競爭、有效激勵的原則進行完善和實施，真正建立起員工能上能下、能進能出、優(yōu)勝劣汰、管理人員競聘上崗的人力資源管理制度。要吸收外部優(yōu)秀管理人才，優(yōu)化員工結構，加強員工培訓，提高員工素質，拉大收入差距，建立按績取酬、績效掛鉤的酬薪分配激勵機制。不斷轉變管理理念，大膽創(chuàng)新，逐步轉換經(jīng)營機制。

４、以公共委托代理為依托，克服實際操作中的不便與軟約束。農村信用社入股對象主要是農民和信用社職工，文化層次不高，經(jīng)營意識、維權意識、民主管理意識較為淡漠，對信用社的經(jīng)營成果不留心、利潤分配不關心、業(yè)務發(fā)展不用心、民主管理不熱心。按照社章要求，如果從下至上選舉社員代表，通過層層選舉最后產(chǎn)生理事會和法定代表人。從村民小組到行政村、村到鄉(xiāng)、鄉(xiāng)到縣進行，社員之間彼此不熟悉。為了真正能夠把具有較強管理能力和管理意愿的候選理事選擇到理事會來，只能通過競選去發(fā)現(xiàn)有才能的人。這樣，將導致巨大的選舉成本，沒有哪一個農村信用社能經(jīng)受住如此折騰。因此，必須建立和依賴一種公共行為，以確保委托代理能夠最大限度地實現(xiàn)所有者的權益。而信用社的省級管理機構即將在全國范圍內成立，省級管理組織是政府授權承擔對農村信用社行使管理、指導、協(xié)調、服務職能的部門，其行為具有較強的公允性和法定權威，通過省級機構輔導和組織對農村信用社理事選舉和擬任高級管理人員的考察、提名，可以在很大程度上保證人選的素質和能力，代表各方的利益和要求。當然，這一做法是一項逆程序操作，與民主管理的原則有一定沖突，也只是一項權宜之計，最終要過渡到由社員自己在充分民主、自由的基礎上履行神圣權利。但至少在現(xiàn)階段相當長一段時間內，這是一種理性選擇。

（作者單位：西北農林科技大學經(jīng)濟管理學院）