檔案業務指導何以“弱化”

摘 要：檔案業務指導的“弱化”，雖然不能說是一種普遍存在的共性問題，但也不是偶然的單一表象。這種“弱化”一方面反映出我們在接受新知識、運用新技術方面存在差距，另一方面反映出我們對業務指導內涵與重點的認識上存在偏差，同時還反映出我們對有關檔案法律、法規、政策、規章的理解上存在分歧。檔案業務指導的“弱化”現象，應當引起我們的重視。

關鍵詞：檔案 業務 指導

初讀《檔案管理》2006年3期鄭仁先生的《檔案業務指導的“弱化”與“濫化”》文，讓人有種如芒在背的感覺，很是不爽。再讀，雖然感覺文中言語有些尖刻，倒也十分中肯。細晶，不由得讓人深思，這種“弱化”僅僅只是表現在“電子文件／檔案的歸檔管理”方面嗎?還有沒有其他方面的“弱化”。這種“弱化”是偶然的單一表象?還是一種普遍存在的共性問題?這種“弱化”的背后又反映出我們工作中存在哪些問題與不足?

下面是筆者幾點并不成熟的思考，提出來與大家一起討論。

1、這種“弱化”雖然不是一種普遍存在的問題，但也不是偶然的單一表象

鄭仁先生在《檔案業務指導的“弱化”與“濫化”》一文列舉的檔案業務指導“弱化”的現象，是客觀存在。至于在多大范圍內存在這種現象，筆者不能確定，但至少在筆者工作所及的范圍內，確實存在這種現象。筆者認為：這種“弱化”雖然還不是一種普遍存在的問題，但也不是偶然的單一表象，應當引起我們的關注。

必須申明，筆者的這一結論只是對筆者工作范圍內所了解情況的結論，并不具有普遍性和通用性。這種“弱化”情況是會因時因地有所不同的。在一個行政區域內可能是一種普遍現象，在另一個行政區域內則可能只是偶然的單一表象。但不論是“普遍現象”，還是“偶然的單一表象”，個中反映出的問題是值得我們去認真思考的。因此，每一位做業務指導工作的同志，都應當根據所在行政轄區內的不同情況，對這一問題，給予不同程度的關注。

2、這種“弱化”反映出我們在接受新知識、運用新技術方面存在差距

俗話說，“打鐵需得自身硬”。做檔案業務指導工作，憑的就是我們在檔案管理業務上比一般機關、企業、事業單位的檔案工作人員精熟的業務能力。沒有這一點，檔案業務指導就無從談起。許多地方在電子文件／檔案的歸檔管理方面的“弱化”，恰恰是由于我們自己對這項工作不甚了解，不熟悉。說的更直白些，就是我們自己還不會使用計算機，自己還不知道電子文件／檔案為何物，自己還不懂電子文件／檔案歸檔是怎么回事。自己不會，心中無數，底氣自然不足。面對電子文件／檔案歸檔管理工作也只能選擇回避或放任自流。

如果問到“不會使用計算機”、“不知道電子文件／檔案為何物”、“不懂電子文件／檔案歸檔是怎么回事”的原由，最多最理直氣壯的理由可能就是：“條件差、沒經費、沒設備”。與經濟發達地區的檔案工作部門相比，與本地區經濟與財力雄厚的單位相比，這些的確是事實，而且在相當長的一個時期內，不會有根本性的變化。但這并不能成為在此項工作上無所作為的托詞。

環顧左右，大家可以看到，我們一些同志為了孩子學習的需要購置了計算機，有的甚至已購買了多年，可至今自己還不會用。是條件問題嗎?顯然不是，是學不學的問題。或許有的同志會說：“個人家庭是否有計算機與工作無關，單位沒給我們搞業務指導的配計算機，我們怎么學!”

這種說法成立嗎?單單從檔案統計年報上看，這種說法就是不成立的。現在計算機的應用已經非常普遍，計算機不再是昂貴的辦公機具，從檔案統計年報上看，沒有配置計算機的單位已寥寥無幾。不可否認，一些單位，雖然已經配了幾臺，十幾臺，乃至幾十臺計算機，許多高性能、高配置的計算機只是用來做“擺設”，做“打字機”和“游戲機”，真正用于檔案信息化工作與業務指導工作的并不多，有些單位的確沒有給業務指導部門配計算機。但這同樣不能成為在此項工作上無所作為的托詞。因為在同一個單位，在大體相同的條件下，有些同志卻從門外漢成為了行家里手。問題的關鍵還是想不想學。只要想學、肯學，只要單位有計算機就有機會學、有條件學。

從另一個角度講，由于我們沒有開展與電子文件／檔案管理有關的工作，缺少電子文件／檔案管理的實踐需求，失去了接受新知識、運用新技術的動力。我們的計算機應用能力與信息化水平，與實際工作要求存在著相當大的差距。一些曾經學過計算機，會用計算機的同志，或因為工作中用不上，時間一久生疏了；或因為不知道實際工作中需要那些相關的知識，沒有得到及時充電，其應用能力還僅僅局限于低端的文字處理。對電子文件／檔案歸檔管理涉及到的數據庫、電子表格、圖形圖像處理、CAD、CAM等相關軟件與技術，知之甚少，甚至一無所知。這種能力與水平如何去指導別人?這樣，回避與放任自流也就在所難免了。

3、這種“弱化”反映出我們對業務指導工作的真正內涵與重點的認識上存在偏差

“業務指導”指導什么?這項工作的真正內涵是什么?重點又是什么?這些問題乍一聽，好像不是問題。但仔細想想，并不好回答。業務指導的內容、范圍、重點在有關法律、法規、規章、文件上并沒有給出明確的界定。每個業務指導人員，大都是依據前輩的傳授，根據以往的工作經驗，憑著個人的理解去做工作。這就可能使我們對業務指導工作的真正內涵與重點在認識上存在偏差。

我們以對機關檔案工作的指導為例。目前，機關檔案收集范圍偏窄，許多涉及政府機關職能的記錄文件、專業文件沒有納入機關檔案管理的視線，是一個較為普遍存在的問題。究其原因，很重要的一條就是：隨著時代的發展，政府職能的轉變，政府各部門的職能、辦事程序、工作流程均發生了變化，而各單位的“歸檔范圍”與“保管期限表”卻十幾年、幾十年一貫制，沒有變化。有的單位甚至從單位成立至今，沒有修訂過其“歸檔范圍”與“保管期限表”。

在以往的機關業務指導工作中，我們往往把許多精力投放在某些具體文件的歸不歸檔與如何整理上，很少注意“歸檔范圍”與“保管期限表”的調整與修訂。或許還會有同志說：“各單位‘歸檔范圍’與‘保管期限表’的擬定和修改與我們業務指導沒有關系”。但筆者認為，一個單位在建立了檔案管理制度之后，確立“歸檔范圍”與“保管期限表”，是較某些具體文件的歸檔整理更宏觀，更基礎的工作，是我們業務指導應該關注的重點之一。

如果說我們對機關業務指導應該實行宏觀指導的話，那么這種宏觀指導對本轄區內新成立的政府職能部門，就是幫助其制定“歸檔范圍”與“保管期限表”。對已有的政府職能部門，就是周期性地幫助其完善、修改已有的“歸檔范圍”與“保管期限表”。具體說：就是在一定的周期內，對本轄區內擔負不同職能的各個政府部門逐一進行詳細的調查，調查每個政府部門都承擔哪些職能?職能是否發生了變化?每個政府部門又有哪些內設機構?每個內設機構各自承擔著什么樣的業務?其業務流程和辦事程序又是怎樣?行使職能或辦理業務時產生哪些文檔?具有什么樣的價值?何時歸檔?如何歸檔?

因為，只有該歸的文件歸檔了，該保存的檔案保存了，這個單位的檔案才能齊全完整。如果只是把主要注意力，放在指導機關檔案工作者對某些具體的文件如何按規范整理上，忽略了根據變化了的情況、變化了的職能、變化了的辦事程序、變化了的工作流程，對機關已有的“歸檔范圍”與“保管期阻表”進行及時的完善與修改，造成該歸檔的文件沒有歸檔，那損失就大了。只要“歸檔范圍”與“保管期限表”合理，該歸檔的文件都歸了，即便是有個別文件整理的不規范，等交到檔案館后還是可以調整的。

這項工作是一件細致、復雜的工作，需要我們做業務指導工作的同志，能夠沉的下去、蹲的住。當然，一個行政轄區內的機關要全部過一遍，絕不是一年、兩年可以完成的。我們可以每5～10年一個周期，定期對轄區內政府機關已有的“歸檔范圍”與“保管期限表”進行修改、完善、充實。

4、這種“弱化”反映出我們對檔案法律、法規、政策的理解存在分歧

《中華人民共和國檔案法》是我們檔案工作的根本大法，是我們從事一切檔案工作的依據與行為準則，也包括業務指導工作在內。但隨著社會的進步與國家建設的飛速發展，對其中一些條文出現了不同的理解。這種理解上的分歧還出現在許多與檔案工作相關的法律、法規、規章、政策上。對非國有企業的檔案管理工作如何去指導，就是十分典型的一例。

目前，非國有企業的檔案管理工作如何去做?檔案行政管理部門該不該去管?管什么?怎么管?是一個困擾著我們業務指導工作的難題。管吧，好像缺乏法律根據。因為企業不是國家的，檔案也就不是國家的，不能管。不管吧，又覺得不對勁，總想管。在具體工作指導中就形成了兩種不同的觀點：一種觀點認為應該讓其“自主發展”；一種觀點就是套用國有企業的管理模式。

筆者認為，這兩種認識都有些偏頗。把我們的職責范圍，理解成歸國家所有的我們就管，不歸國家所有的我們就不管，是一種片面的認識。

檔案行政管理部門是國家在某一行政轄區內負責此項工作的職能部門，它的工作范圍是以相應的行政區劃來界定，而非以所有制來界定。《中華人民共和國檔案法》第六條規定：“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業，對全國的檔案事業實行統籌規劃，組織協調，統一制度，監督和指導。縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業，并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導。”這里只規定了縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業，并沒有界定“機關、團體、企業事業單位和其他組織”的所有制形式。因此，“對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導”是縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門的職責所在，放棄對“非國有企業”的檔案管理工作監督和指導，是一種失職或行政不作為行為。

另外，企業的檔案歸誰所有，與企業該不該建立檔案管理體制、檔案管理制度不是一個概念。《中華人民共和國檔案法》第二條規定：“本法所稱的檔案，是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。”這里并沒有指明“社會組織”的所有制形式。我們知道，企業是以營利為目的“社會組織”，非國有企業是企業，那么非國有企業也是以營利為目的“社會組織”。其在從事經濟、科學、技術、文化等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄都是檔案。有些同志會問：“怎樣確定非國有企業形成的對國家和社會有保存價值的檔案?”其實這個問題非常簡單，凡是與企業職工個人相關的文件、記錄和與企業產品相關的文件、記錄都是對國家和社會有保存價值的檔案。請看下面有關數據分析：

首先，從從業人數上看，根據國家統計局2005年12月6日公布的《第一次全國經濟普查主要數據公報》提供的數據，到2004年末，全國第二、三產業的就業人員數為30882．8萬人。

其中，工業企業法人單位中：國有企業及國有獨資公司就業人員為1282．6萬人，占13．3％，而非國有企業就業人員為8361．2萬人，占86．7％。加上在532．3萬戶工業個體經營戶中的就業人員2565．8萬人，總數超過了1個億。

建筑業法人企業單位中：國有企業及國有獨資公司就業人員為485．7萬人，占17．4％，而非國有企業就業人員為2305．7萬人，占82．6％。加上在56．5萬戶建筑業個體經營戶中的就業人員461．6萬人，總數達到了2767．3萬人

批發和零售業法人企業單位中：國有企業及國有獨資公司就業人員為276．5萬人，占20．0％，而非國有企業就業人員為1106萬人，占80．0％。加上在1831萬戶批發業與零售業個體經營戶中的就業人員3295．3萬人，總數達到了4401．3萬人。

住宿和餐飲業企業法人單位中：國有企業及國有獨資公司就業人員為88萬人，占20．5％，而非國有企業就業人員為341．3萬人，占79．5％。加上在293．9萬個住宿業和餐飲業個體經營戶中的就業人員萬人，總數達到了955．3萬人。

依上述四個行業的統計數據，國有企業及國有獨資公司就業人員與非國有的各類企業就業人員的比例大約為2：8。按這樣的比例計算，交通運輸業、倉儲和郵政業(760．7萬人)，房地產業(396．3萬人)，其他第三產業(5852．8萬人)的非國有企業就業人員的總數約為5607．8萬人。 這樣非國有各類企業就業人員的總數就達到了24658．7萬人，是全國第二、三產業的就業人員數(30882．8萬人)的79．85％。

難道這與約2．5億人有關的文件、檔案不屬于對國家和社會有保存價值的檔案嗎?回答應該是肯定的。

其次，從企業的數量上看，到2004年末，全國共有國有企業、國有聯營企業、國有獨資公司9．2萬個，占全部企業法人數(325．0)的5．9％，而非國有的各類企業有315．8萬個，占全部企業法人數(325．O萬個)的94．1％

難道與這約95％企業產品相關的文件、記錄不屬于對國家和社會有保存價值的檔案嗎?回答也應該是肯定的。

至于這些文獻與檔案哪些該保存、由誰來保存、保存多長時間則是另一個問題。

《中華人民共和國檔案法》第三條規定：“一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務。”這里的“企業事業單位”同樣沒有指明所有制形式。完全可以理解為包括非國有企業在內的一切企業都有“保護檔案的義務”，也可以理解為一切企業(包括非國有企業在內)都有建立檔案管理機制與保管檔案的義務。

對非國有企業檔案管理工作指導上的“弱化”，一定程度上也是因為我們一些做業務指導工作的同志，并不了解國家各有關部門要求企業(所有企業)必須留存的文件有哪些，心中無數，界限不清，管理上自然左右為難，無所適從。

我個人認為，在具體工作中，對非國有企業的檔案管理工作應該指導與監督并重。指導只是指導其建立相應的檔案管理制度、管理方式、管理方法，而對其具體的管理制度、管理方式、管理方法、機構設置、人員配置不做限制與統一要求；監督的范圍只限于督促其建立檔案管理制度；監督其將與企業員工個人利益相關的檔案妥善保管(如：聘用合同，社會保障、醫療保險、工傷保險交納情況的記錄等等)；監督其將與企業產品的生產過程、用料及質量相關的記錄與文件妥善保管；以及監督其將國家其他相關部門明文要求企業必須建立和存有的檔案妥善保管。

(作者單位：開封市檔案局)