國(guó)有產(chǎn)權(quán)改革的路徑選擇與均衡研究

一、 緒言

長(zhǎng)期以來，龐大的國(guó)有資產(chǎn)一直由政府行使著管理監(jiān)督、保值增值的權(quán)力，政府在國(guó)家治理中具有了雙重身份，一是社會(huì)管理者，二是國(guó)有資產(chǎn)所有者的代表人。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，政府的這兩種角色必然發(fā)生沖突，不可避免地會(huì)出現(xiàn)既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的尷尬局面。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，國(guó)有資產(chǎn)的委托關(guān)系是通過政治程序完成的，其有效性完全取決于政治體制的完善程度。當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制與政治體制處于一種不太協(xié)調(diào)的情況下，出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象也就不足為奇了。國(guó)有資產(chǎn)與其他所有者的資產(chǎn)一樣，也有著追求保值增值的內(nèi)在要求，對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)更是如此。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)而言，安全與效率是相互矛盾的，為了安全，政府必須強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的控制，但為了提高其經(jīng)營(yíng)效率，政府不得不放松對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的控制，相反又會(huì)損害國(guó)有資產(chǎn)安全性。這種安全與效率的矛盾，通常會(huì)使政府陷入一種兩難選擇。在這種痛苦的兩難選擇中，尋求國(guó)有資產(chǎn)管理的合理體制和科學(xué)方法一直成為困擾人們的一大難題。政府管理者與經(jīng)濟(jì)學(xué)者們從實(shí)踐和理論中不斷探索完善國(guó)有資產(chǎn)管理的良策。

隨著中國(guó)改革開放事業(yè)的推進(jìn)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理問題已經(jīng)被提到關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉足輕重的戰(zhàn)略高度。黨的十五屆四中全會(huì)提出，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，有進(jìn)有退，有所為有所不為。國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度是一個(gè)有效的重要的手段。黨的十六屆三中全會(huì)提出的“建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”、“大力發(fā)展國(guó)有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式”，是中國(guó)改革實(shí)踐的總結(jié)，不容懷疑和動(dòng)搖。

二、 國(guó)有產(chǎn)權(quán)改革的歷程回顧

從實(shí)踐上看，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革大體經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：第一階段是從20世紀(jì)80年代初開始的改革。改革的主要手段是國(guó)家對(duì)企業(yè)放權(quán)讓利，只涉及微觀主體的改革，宏觀層面的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革幾乎沒有觸及。這一階段探索的結(jié)果表明，僅僅從企業(yè)層次著手是不能建立現(xiàn)代企業(yè)制度的，必須從宏觀層次出發(fā)，建立合理的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，才能從整體上管理好國(guó)有資產(chǎn)；第二個(gè)階段是從90年代初到2003年進(jìn)行的國(guó)有資產(chǎn)體制化改革。為了從體制上建立國(guó)有資產(chǎn)管理的新模式，國(guó)務(wù)院于1988年成立了國(guó)有資產(chǎn)管理局。但是中央政府尚未考慮建立一個(gè)權(quán)利集中的機(jī)構(gòu)，相反是把出資人權(quán)利分散給國(guó)有資產(chǎn)管理局、財(cái)政部、大型企業(yè)工作委員會(huì)、經(jīng)貿(mào)委、計(jì)委、中組部、主管部局等部門，力圖建立一個(gè)相互約束、相互監(jiān)督的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。習(xí)慣上被稱為“五龍治水”的局面，多個(gè)部門可以對(duì)同一個(gè)企業(yè)發(fā)號(hào)施令，弊端甚多。加上其它原因，國(guó)資局管理上矛盾重重，其結(jié)果必然是政出多門，難以真正地履行出資人職能。分權(quán)制造成的責(zé)權(quán)利不明確和不對(duì)稱性，導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)沒有活力、又控制不住的矛盾現(xiàn)象，從而嚴(yán)重影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展；第三階段是從“十六大”以后，國(guó)有資產(chǎn)的集權(quán)監(jiān)管、保值增值式改革。中央政府與地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，建立專門的管理機(jī)構(gòu)，管人、管事和管資產(chǎn)相結(jié)合，權(quán)利、職責(zé)和義務(wù)相統(tǒng)一。解決過去“各路人馬互相爭(zhēng)權(quán)”但沒有人最終負(fù)責(zé)的不合理的局面。這是黨中央、國(guó)務(wù)院做出的重大決定，是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切需要，是深化國(guó)企改革、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的必然要求。國(guó)務(wù)院國(guó)資委的誕生，對(duì)于以國(guó)企改革為中心環(huán)節(jié)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，無疑是一個(gè)里程碑式的事件，標(biāo)志著國(guó)有資產(chǎn)管理“五龍治水”、政出多門的分權(quán)制的終結(jié)和充分獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)管理專司機(jī)構(gòu)的繼起。

從理論上看，中外學(xué)者對(duì)中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理問題進(jìn)行了不斷深入的探索。林毅夫（1990）用“需求—供給”的理論構(gòu)架把國(guó)有經(jīng)濟(jì)制度變遷方式劃分為“誘致性變遷”與“強(qiáng)制性變遷”兩種，國(guó)有資產(chǎn)管理體制變遷同樣遵循這樣的法則。吳敬璉（1994，1997）長(zhǎng)期跟蹤國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革，分析論證了國(guó)資管理中的種種弊端，提出應(yīng)該建立產(chǎn)權(quán)界定明晰、權(quán)責(zé)體系分明的國(guó)資管理體制。

David Granick（1990）對(duì)比了中國(guó)和蘇聯(lián)及東歐在產(chǎn)業(yè)環(huán)境上的差異，以多重主人的“委托—代理”分析方法（Multiple Principals in Principal—Agent Analysis），作了深入的分析，并指出各區(qū)域由于其經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)不同，應(yīng)有不同的財(cái)產(chǎn)權(quán)處理方式。Susan Shirk （1993）深入探討了中國(guó)在20世紀(jì)80年代進(jìn)行國(guó)資改革的幾次經(jīng)濟(jì)政策決策過程，并詳細(xì)的討論了“利潤(rùn)承包制”、“利改稅”及“稅利并存”的決策爭(zhēng)議。Hua Sheng and Du Haiyan（1990）總結(jié)了大陸80年代國(guó)資改革的兩類主要方法：廠長(zhǎng)承包制和所有權(quán)及管理權(quán)的分離。由于這兩類方法均忽略財(cái)產(chǎn)權(quán)存在的事實(shí)，以致產(chǎn)生了許多企業(yè)經(jīng)理人借承包制或租賃制掠奪國(guó)家資產(chǎn)的負(fù)面效應(yīng)，并思考研擬出各種方案。Rawski（1997）明確指出中國(guó)國(guó)營(yíng)企業(yè)普通呈現(xiàn)低資本報(bào)酬率的根本原因就在缺乏一套可支持市場(chǎng)體制的機(jī)構(gòu)和法規(guī)，指出應(yīng)創(chuàng)造保護(hù)適當(dāng)定義的財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效機(jī)制，而不需政府的參與。Jefferson（1998）對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的屬性——公共財(cái)產(chǎn)的外部性，以交易成本理論的邏輯來推動(dòng)國(guó)企改革，建議采取私有化及預(yù)算限制硬化的策略改善國(guó)有資產(chǎn)外部性的問題。

許多學(xué)者還從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角研究了國(guó)資改革的產(chǎn)權(quán)均衡、制度變遷與有效約束等問題，如張維迎（1996）認(rèn)為企業(yè)所有權(quán)實(shí)際上是一種“狀態(tài)依存所有權(quán)”（State-contingent Ownership），并分析了企業(yè)在不同時(shí)期所有權(quán)的擁有情況，指出在正常的情況下，企業(yè)的所有者都不是債權(quán)人和工人，并且經(jīng)營(yíng)者會(huì)努力實(shí)現(xiàn)最后一種情況，成為企業(yè)的真正所有者；楊瑞龍（1998）提出的“中間擴(kuò)散型”制度變遷方式的理論假說；黃少安（1999）提出的“制度變遷主體角色轉(zhuǎn)換假說”；金祥榮（2000）以“溫州模式”及浙江改革經(jīng)驗(yàn)為案例提出了“多種制度變遷方式并存和漸進(jìn)轉(zhuǎn)換假說”，主張走供給主導(dǎo)型、準(zhǔn)需求誘致型和需求誘致型等多種制度變遷方式并存和漸進(jìn)轉(zhuǎn)換的改革道路；史晉川（2003）提出來的“制度創(chuàng)新均衡價(jià)格”；謝志斌、鄭江淮（2004）研究了控制權(quán)的分割與整合問題。他們認(rèn)為外部市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)無疑是一種有效的治理機(jī)制，但其有效性必須以“低效率的企業(yè)會(huì)被淘汰”作為前提。中國(guó)的情況卻是，國(guó)有企業(yè)即使不斷虧損也很難被淘汰掉。另外，對(duì)于許多處于壟斷地位的國(guó)有企業(yè)，外部競(jìng)爭(zhēng)的治理機(jī)制也會(huì)失效。為此必須尋找其他更有效的治理機(jī)制。

控制權(quán)的配置顯然是一種重要的治理機(jī)制。周放生（2004）認(rèn)為：國(guó)有資產(chǎn)管理改革沒有觸及到制度缺陷——資產(chǎn)無人負(fù)責(zé)。通過產(chǎn)權(quán)制度改革，引入科學(xué)的產(chǎn)權(quán)制度安排和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，讓外資、民資、管理層等各類資本參與國(guó)有資產(chǎn)管理和發(fā)展中來，構(gòu)造出相互制衡的多元投資主體，只有投資到位、產(chǎn)權(quán)到位，責(zé)任才能到位。這些研究都對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革具有一定的借鑒意義。

還有一些學(xué)者從經(jīng)濟(jì)博弈論的角度分析了國(guó)有資產(chǎn)管理過程中的角色關(guān)系和均衡態(tài)勢(shì)，試圖尋求國(guó)有資產(chǎn)管理博弈中的均衡解，限于篇幅限制，不一一贅述。

三、 國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的發(fā)展研究

1． 國(guó)有資產(chǎn)管理體制的演化經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。目前國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革呈現(xiàn)“矛盾凸顯期”的時(shí)代特征，中央與地方、政府與企業(yè)、管理層與投資方、管理者與職工等多種矛盾體交織起來，使得國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革異乎尋常地艱難，且彼此間的博弈隨時(shí)間推移不斷演進(jìn)，如果仍然采取新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)靜態(tài)的均衡視角處理改制中的新問題，忽視某一方的利益，難免會(huì)引發(fā)國(guó)有資產(chǎn)改革的各利益主體的矛盾與沖突，甚至?xí)＜吧鐣?huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果能從演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究角度出發(fā)，用演化均衡模型去刻畫國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革中各利益主體思想和行為演進(jìn)的軌跡，在動(dòng)態(tài)變化過程中尋求國(guó)有資產(chǎn)管理體制的演化均衡解，同時(shí)還將一些傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)考慮甚少的領(lǐng)域，如社會(huì)文化、習(xí)慣、心理等因素納入演化分析中，使得對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理改革更加公平和諧完善，更易于推進(jìn)，這樣可以發(fā)現(xiàn)目前國(guó)有資產(chǎn)管理改革中的博弈主體缺位、角色不明、利益分配不均、改革路徑依賴和鎖定現(xiàn)象。

2． 國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)證研究。國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效的優(yōu)劣決定了改革的路徑選擇與制度變遷，而檢驗(yàn)績(jī)效的最科學(xué)的方法則是計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)證檢驗(yàn)。另一重要的研究方向可以采用經(jīng)濟(jì)建模方法對(duì)樣本企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效進(jìn)行檢驗(yàn)。先選取能反映行業(yè)績(jī)效和公司經(jīng)營(yíng)效率的指標(biāo)設(shè)立多個(gè)待檢變量（自變量），以績(jī)效改善的效果（如行業(yè)景氣的改變或業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)或下降）作為因變量，建立相關(guān)模型，判別通過國(guó)有資產(chǎn)體制改革活動(dòng)后，樣本行業(yè)及企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的改善具體體現(xiàn)在那些方面，并且可以判定哪些指標(biāo)對(duì)改革成效起著關(guān)鍵性的作用，據(jù)以檢驗(yàn)國(guó)有資產(chǎn)管理的績(jī)效。

3． 國(guó)有資產(chǎn)管理的政府規(guī)制及制度設(shè)計(jì)研究。通過研究政府規(guī)制國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的現(xiàn)實(shí)根據(jù)、研究政府規(guī)制對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的戰(zhàn)略重組的集聚效應(yīng)、國(guó)有資產(chǎn)管理的政府規(guī)制的國(guó)際比較研究等發(fā)現(xiàn)中國(guó)改革的路徑。可以選擇以美國(guó)、德國(guó)、日本、俄羅斯等國(guó)為代表，比較政府規(guī)制的異同，進(jìn)而探討國(guó)有資產(chǎn)政府規(guī)制的理論及其規(guī)制目標(biāo)架構(gòu)，最后對(duì)我國(guó)政府規(guī)制行為提出建議，并針對(duì)利用國(guó)有資產(chǎn)管理體制中的疏漏進(jìn)行“尋租”、“搭便車”、“內(nèi)幕交易”和貪污腐敗等現(xiàn)象，完善我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理立法制度和交易規(guī)則，探求防范國(guó)有資產(chǎn)虛假轉(zhuǎn)讓、流失的政策建議，構(gòu)建公正透明的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，完善國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)交易制度。

參考文獻(xiàn)：

1．史晉川等．論制度變遷理論與制度變遷方式劃分標(biāo)準(zhǔn)．經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2002，（1）．

2．吳敬璉．現(xiàn)代公司與企業(yè)改革．天津：天津人民出版社，1994．

3．張維迎．現(xiàn)代企業(yè)理論和中國(guó)企業(yè)改革．北京：北京大學(xué)出版社，1999．

4．周放生．產(chǎn)權(quán)制度改革：不可改變的方向．經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2004-09-20．

基金項(xiàng)目：2005年國(guó)家社科基金項(xiàng)目（編號(hào)：05BJY003）和南京大學(xué)“985”二期資助項(xiàng)目階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：李心丹，南京大學(xué)工程管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師；范迪軍，南京大學(xué)工程管理學(xué)院博士生。

收稿日期：2006-01-25。