檔案行政計(jì)可的思考

《中華人民共和國(guó)行政許可法》已于2004年7月1日正式施行。本文公以檔案從業(yè)人員資格認(rèn)定、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案專題難收為例，對(duì)檔案行政計(jì)可有關(guān)問題談些看法。

1 行政許可項(xiàng)目從法律條文到正式實(shí)施有—個(gè)過程

2004年以來(lái)，在學(xué)習(xí)貫徹《中華人民共和國(guó)行政許可法》的過程中，筆者逐步形成一個(gè)觀點(diǎn)：在省級(jí)以下絕大多數(shù)檔案行政管理部門，學(xué)習(xí)貫徹《行政許可法》就是根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)中有關(guān)檔案行政許可的規(guī)定，積極向同級(jí)政府法制工作部門進(jìn)行申報(bào)，并根據(jù)同級(jí)政府批準(zhǔn)、公布的行政許可項(xiàng)目認(rèn)真組織實(shí)施。因?yàn)樵谑〖?jí)以下，只有國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人大及其常委會(huì)才有權(quán)制定能夠設(shè)定行政許可的地方性法規(guī)，其他任何機(jī)構(gòu)制定的任何規(guī)范性文件都無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可。既然無(wú)權(quán)設(shè)定新的行政許可項(xiàng)目，那么按照有關(guān)程序把現(xiàn)有法律法規(guī)中已經(jīng)規(guī)定了的行政許可項(xiàng)目組織實(shí)施好，就可以算圓滿完成任務(wù)了。根據(jù)觀察，筆者認(rèn)為一項(xiàng)行政許可項(xiàng)目從紙上的法律法規(guī)條文到作為一項(xiàng)行政許可正式實(shí)施，中間有一個(gè)過程，在行政許可方面省級(jí)以下檔案行政管理部門同樣有許多工作要做。

1．1 一項(xiàng)行政許可項(xiàng)目“落地”的一般程序

1．1．1 現(xiàn)行法律法規(guī)有明文規(guī)定。即法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。

1．1．2 檔案行政管理部門根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)有關(guān)檔案行政許可的規(guī)定，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)定行政許可的，須向同級(jí)人民政府法制工作部門進(jìn)行申報(bào)。

1.1．3 政府法制工作部門審核后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)定行政許可項(xiàng)目的，報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府通過適當(dāng)形式進(jìn)行公布。

1.1．4 根據(jù)同級(jí)政府確認(rèn)的檔案行政許可項(xiàng)目，檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)在辦公場(chǎng)所或網(wǎng)站上公示辦理行政許可需要提交的申請(qǐng)書示范文本和全部申請(qǐng)材料目錄。

1．2 行政許可項(xiàng)目“落地”程序的討論

1．2．1 在上述四條中，法律法規(guī)有明文規(guī)定是最重要的，如果沒有這一點(diǎn)，其他的都無(wú)從談起。但僅有這一點(diǎn)，而不履行其他程序，一項(xiàng)行政許可項(xiàng)目同樣是不能按照《行政許可法》正式組織實(shí)施的。

1．2．2 上級(jí)人民政府公布確認(rèn)的行政許可項(xiàng)目，下級(jí)政府應(yīng)該全部執(zhí)行。以檔案工作為例，國(guó)務(wù)院公布確認(rèn)的檔案行政許可項(xiàng)目在全國(guó)有效，省一級(jí)人民政府公布確認(rèn)的檔案行政許可項(xiàng)目在全省范圍內(nèi)有效。下級(jí)人民政府無(wú)權(quán)變更和縮小上級(jí)人民政府已經(jīng)公布的行政許可項(xiàng)目。

1．2．3 在上級(jí)人民政府已經(jīng)公布了檔案行政許可項(xiàng)目的前提下，下一級(jí)的檔案行政管理部門認(rèn)為在上級(jí)公布的行政許可項(xiàng)目之外，于法有據(jù)，在實(shí)踐中又確有必要的行政許可，可以提請(qǐng)同級(jí)政府法制部門審核，以增設(shè)檔案行政許可項(xiàng)目。

2 有關(guān)地方性法規(guī)中關(guān)于檔案從業(yè)人員資格認(rèn)定、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案專項(xiàng)驗(yàn)收的規(guī)定

2．1 關(guān)于檔案從業(yè)人員資格認(rèn)定

2．1.1 《河南省檔案管理?xiàng)l例》(2002年3月通過，2004年11月修正)第八條：檔案工作人員應(yīng)當(dāng)具備檔案專業(yè)知識(shí)并經(jīng)考核取得崗位資格證書。

2．1．2 《山東省檔案條例》(2004年4月通過)第十一條：管理屬于國(guó)家所有的檔案的工作人員應(yīng)當(dāng)持證上崗。

2．1．3 《湖北省檔案管理?xiàng)l例}(1998年7月通過，2004年1月修訂)第九條：檔案工作人員應(yīng)當(dāng)忠于職守、遵守紀(jì)律、具備專業(yè)知識(shí)，并經(jīng)培訓(xùn)考核取得崗位資格證書。

2．2 關(guān)于重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案專項(xiàng)驗(yàn)收

2．2．1 《河南省檔案管理?xiàng)l例》第十二條：重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和重大科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)建立檔案。在其竣工驗(yàn)收或鑒定時(shí)，應(yīng)當(dāng)由同級(jí)檔案行政管理部門會(huì)同項(xiàng)目主管部門或項(xiàng)目單位對(duì)項(xiàng)目檔案進(jìn)行驗(yàn)收。國(guó)家對(duì)檔案的驗(yàn)收、鑒定有特殊規(guī)定的，從其規(guī)定。

2．2．2 《上海市檔案條例》(1995年6月通過，2004年11月第二次修正)第二十條：市或者區(qū)、縣人民政府確定的重點(diǎn)建設(shè)工程和重大科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收、鑒定時(shí)、應(yīng)當(dāng)由市或者區(qū)、縣檔案行政管理部門組織該項(xiàng)目主管部門的檔案機(jī)構(gòu)以及按照規(guī)定有接收該檔案任務(wù)的檔案館對(duì)項(xiàng)目檔案進(jìn)行驗(yàn)收，并出具共同簽署的檔案驗(yàn)收認(rèn)可文件。未經(jīng)檔案驗(yàn)收或者檔案驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目，不得進(jìn)行項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、鑒定。

2．2．3 《遼寧省檔案條例》(1997年7月通過，2004年6月修正)第十四條：屬于省、市、縣重點(diǎn)項(xiàng)目的檔案，由本級(jí)人民政府檔案行政管理部門會(huì)同有關(guān)主管部門驗(yàn)收；未進(jìn)行檔案驗(yàn)收或者檔案驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目，不能通過項(xiàng)目竣工驗(yàn)收或者鑒定。

2．2．4 《浙江省實(shí)施<中華人民共和國(guó)檔案法)辦法》(1998年8月通過，20134年5月第二次修正)第十九條：縣級(jí)以上人民政府確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、重大科學(xué)技術(shù)研究成果的檔案，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定建立檔案登記制度。上述建設(shè)項(xiàng)目、科技研究成果在竣工驗(yàn)收或者鑒定以前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)同級(jí)檔案行政管理部門和有關(guān)主管機(jī)關(guān)檔案機(jī)構(gòu)對(duì)其檔案先行驗(yàn)收合格。

2．2．5 《山東省檔案條例》第十六條：縣級(jí)以上人民政府確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和重大科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目的檔案，應(yīng)當(dāng)由同級(jí)檔案行政管理部門和有關(guān)主管部門驗(yàn)收。

2．2．6 《湖北省檔案管理?xiàng)l例》第十四條：縣級(jí)以上人民政府確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前，同級(jí)檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)主管部門組織對(duì)該項(xiàng)目檔案進(jìn)行驗(yàn)收。檔案未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目，不得進(jìn)行項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。國(guó)家對(duì)檔案的驗(yàn)收、移交有特殊規(guī)定的，從其規(guī)定。

3 設(shè)定實(shí)施兩項(xiàng)行政許可的必要性

簡(jiǎn)而言之有三點(diǎn)：一是國(guó)家法律法規(guī)有規(guī)定。在前文談到的六部地方性檔案法規(guī)中，《河南省檔案管理?xiàng)l例》、《上海市檔案條例》是在《行政許可法》正式施行后又進(jìn)行修正的，其他四部也都是在《行政許可法》正式公布后，根據(jù)行政許可法的有關(guān)精神進(jìn)行修訂的。因此上述關(guān)于檔案從業(yè)人員資格認(rèn)定、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案專項(xiàng)驗(yàn)收的規(guī)定是有效的，有關(guān)省市如果不能按照地方性檔案法規(guī)的規(guī)定設(shè)定檔案行政許可項(xiàng)目，從某種意義上講就是一種行政不作為。二是在實(shí)際工作中確有必要。特別是重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案專項(xiàng)驗(yàn)收如果不能很好地堅(jiān)持下來(lái)，項(xiàng)目檔案的齊全、完整、準(zhǔn)確就很難保證。三是一些相關(guān)規(guī)章制度要求必須進(jìn)行檔案從業(yè)人員資格認(rèn)定和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案專項(xiàng)驗(yàn)收。比如許多地方執(zhí)行的《重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》都明確要求：須進(jìn)行檔案專項(xiàng)驗(yàn)收。但在實(shí)際工作中，許多進(jìn)行了檔案專項(xiàng)驗(yàn)收的項(xiàng)目并不足項(xiàng)目建設(shè)單位主動(dòng)要求的，也不是檔案行政管理部門行政手段使之的，而是其他一些行業(yè)主管部門要求“不進(jìn)行檔案專項(xiàng)驗(yàn)收，不組織總體驗(yàn)收”，從而使得項(xiàng)目建設(shè)單位不得不主動(dòng)“邀請(qǐng)”檔案行政管理部門組織檔案專項(xiàng)驗(yàn)收，其質(zhì)量也可想而知。再比如《河南省檔案專業(yè)初、中級(jí)專業(yè)技術(shù)資格考試實(shí)施辦法》(豫人職[2005)14號(hào))第五條規(guī)定：報(bào)名參加檔案專業(yè)技術(shù)資格考試的人員必須具備的三項(xiàng)條件，第三項(xiàng)就是“取得檔案專業(yè)人員崗位資格證書”。如果我們不組織實(shí)施檔案專業(yè)從業(yè)人員資格認(rèn)定這一行政許可項(xiàng)目，還會(huì)給檔案專業(yè)技術(shù)資格以考代評(píng)工作造成被動(dòng)。

4 檔案行政許可設(shè)定實(shí)施的現(xiàn)狀

4.1 《中華人民共和國(guó)檔案法》及其《實(shí)施辦法》兩部全國(guó)性的檔案法律法規(guī)中規(guī)定了行政許可項(xiàng)目。湖北宜昌的姚志成先生認(rèn)為：《檔案法》規(guī)定的有2項(xiàng)，《實(shí)施辦法》規(guī)定的有12項(xiàng)。南京市檔案局徐廣虎先生認(rèn)為《檔案法》及其《實(shí)施辦法》中，涉及行政許可權(quán)的規(guī)定主要表現(xiàn)在非國(guó)有檔案的出賣或贈(zèng)送、檔案及其復(fù)制件出國(guó)境審批、外國(guó)組織和個(gè)人利用已開放檔案、檔案的公布權(quán)等五個(gè)方面。而地方性檔案法規(guī)中涉及檔案行政許可項(xiàng)目的規(guī)定就更多一些。

4．2 經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，按照現(xiàn)有法律、行政法規(guī)設(shè)定繼續(xù)實(shí)施的行政許可項(xiàng)目為下列3項(xiàng)：對(duì)出賣、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)送集體所有、個(gè)人所有以及其他屬于國(guó)家所有的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案的審批；對(duì)向國(guó)內(nèi)外的單位或者個(gè)人贈(zèng)送、交換、出賣國(guó)家所有檔案的復(fù)制件的審批；對(duì)攜帶、運(yùn)輸、郵寄檔案出境的審批。

4．3 一些地方實(shí)施的檔案行政許可項(xiàng)目較國(guó)家局要多。如浙江省確認(rèn)由省檔案局實(shí)施的行政許可項(xiàng)目為6項(xiàng)，其中“縣級(jí)以上人民政府確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的檔案專項(xiàng)驗(yàn)收”和“專門檔案館收集檔案范圍的審批”2項(xiàng)是根據(jù)地方檔案法規(guī)確認(rèn)的。叫C京市確認(rèn)的由北京市檔案局組織實(shí)施的4項(xiàng)行政許可項(xiàng)目，是在國(guó)家局3項(xiàng)基礎(chǔ)上，增加了“專業(yè)性較強(qiáng)或者需要保密的檔案變更向有關(guān)檔案館移交期限的審批”1項(xiàng)。

4．4 一些地方實(shí)施的檔案行政許可項(xiàng)目較國(guó)家局要少。如青島市政府批準(zhǔn)，青島市檔案局共1項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，即“向國(guó)家檔案館以外的境內(nèi)組織或個(gè)人出賣、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)送非國(guó)有檔案”。(http://www．qdda．gov．cn／indexlinks／2004—11—10．htm)

4．5 還有不少地方檔案行政管理部門僅僅是將國(guó)家檔案局《檔案行政許可程序規(guī)定》等相關(guān)文件進(jìn)行了轉(zhuǎn)發(fā)，沒有再做其他工作。有些地方雖然做了一定努力，向同級(jí)政府法制部門進(jìn)行了申報(bào)，但地方人民政府尚未批準(zhǔn)或公布。

4．6 通過在互聯(lián)網(wǎng)上搜索，筆者發(fā)現(xiàn)在前文提到的地方性檔案法規(guī)中規(guī)定了檔案從業(yè)人員資格認(rèn)定的河南、山東、湖北三省，沒有一個(gè)將其正式設(shè)定為行政許可項(xiàng)目。對(duì)于重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案專項(xiàng)驗(yàn)收，六省(市)中，也僅有浙扛、湖北二省將其正式設(shè)定為行政許可項(xiàng)目。

5 結(jié)束語(yǔ)

5．1 《行政許可法》正式施行后，行政許可項(xiàng)目的設(shè)定與審批將作為一項(xiàng)經(jīng)常性工作，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。只要法律法規(guī)有明文規(guī)定，在工作中我們又認(rèn)為確有必要增設(shè)為行政許可事項(xiàng)的，就可以按照有關(guān)程序向同級(jí)政府法制工作部門進(jìn)行申報(bào)。

5．2 檔案法律法規(guī)中有要求，我們也已經(jīng)向有關(guān)部門進(jìn)行了申報(bào)，但尚未得到政府批準(zhǔn)的審批事項(xiàng)，按照《檔案行政許可程序規(guī)定》第十八條規(guī)定的“對(duì)于非行政許可類的審批項(xiàng)目，檔案行政管理部門可以參照本規(guī)定執(zhí)行。”

5．3 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，各級(jí)檔案行政管理部門(行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān))對(duì)已設(shè)定的行政許可項(xiàng)目的必要性、有效性、效益性等應(yīng)定期進(jìn)行評(píng)價(jià)，認(rèn)為通過行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)自律管理的，可以向有關(guān)主管部門提出取消或調(diào)整行政許可事項(xiàng)的意見。

5.4 一個(gè)行政許可事項(xiàng)依法需要上下級(jí)多個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查、決定時(shí)，下級(jí)機(jī)關(guān)審查行政許可申請(qǐng)的期限及標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)研究。比如“對(duì)攜帶，運(yùn)輸、郵寄檔案出境的審批”，《檔案法實(shí)施辦法》規(guī)定：各級(jí)國(guó)家檔案館館藏的一級(jí)檔案嚴(yán)禁出境，二級(jí)檔案須經(jīng)國(guó)家檔案局批準(zhǔn)，三級(jí)及以下檔案及其復(fù)制件須經(jīng)省級(jí)檔案行政管理部門批準(zhǔn)。但究竟哪些檔案屬于一級(jí)檔案，哪些檔案屬于二級(jí)檔案，我們無(wú)從掌握，也就很難在《行政許可法》規(guī)定的20日內(nèi)審查完畢。

5．5 對(duì)國(guó)家檔案局《檔案行政許可程序規(guī)定》中未談及的各級(jí)檔案行政管理部門之間，以及檔案行政管理部門與行業(yè)主管部門之間許可權(quán)限的劃分，要進(jìn)一步通過有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行明確。比如重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案專項(xiàng)驗(yàn)收，哪些需要當(dāng)?shù)厥小⒖h檔案行政管理部門組織驗(yàn)收，哪些需要省、甚至國(guó)家檔案行政管理部門組織驗(yàn)收，行業(yè)主管機(jī)關(guān)檔案部門牽頭組織檔案專項(xiàng)驗(yàn)收做法是否恰當(dāng)，城建檔案主管機(jī)關(guān)能否單獨(dú)組織檔案專項(xiàng)驗(yàn)收等等。

(作者單位：河南省焦作市檔案局)