中國內地行政公文文種變化規律與前瞻

摘要：從1951年到2006年的55年內，中國內地的行政公文文種體系先后有5次大的調整。其中調整比較頻繁的是上行文種；從文種的增刪和同一文種適用范圍的調整，可以看出我國法制建設的進程和經濟體制轉變的軌跡。未來文種的設置會更多地考慮民眾的喜好與否；下行文種將會逐步減少，行文方向不確定的通用文種將會逐步增多；法定文種會越來越多；對誤用、錯用文種的查處力度會逐步加強。

關鍵詞：行政分文 文種 變化 前瞻

本文通過梳理中國內地55年來行政公文文種的變化情況，意在從中找出文種變化的軌跡，以便對當前的適用文種作出評價，并試圖對未來的文種變化和走向作出預測。

1 公文種類的五次變化

1．1 五十年代的7類11種

1951年9月29日，由當時的中央人民政府政務院出臺了中華人民共和國成立后的第一個適用于全國行政機關的公文處理規章《公文處理暫行辦法》(以下簡稱《51#8226;辦法》)。該辦法規定的公文種類有7類12種：1．報告、簽報；2．命令；3：指示；4．批復；5．通報、通知；6．布告、公告、通告；7．公函、便函。

《51，辦法》的特點和局限：

1.1.1 “報告”(含“簽報”)的適用范圍很寬

在全部7類12個文種里面，正式的上行文只有“報告”一種。其適用范圍是：“對上級陳述或請示事項用‘報告’”。無論是向上級陳述情況還是請示事項，均用“報告”。

按《51#8226;辦法》的規定：“簽報：為報告的另一種形式。為簡便迅速地處理某些重要事項，由首長親筆書寫，直接送上級首長批答，不必經過普通公文手續，只簽名不用機關印信。”

“報告”與“簽報”的共同之處在于：都是上行文。

但不同的地方也相當多：

一是印制要求不同。“報告”一般要求正式打印，至少是正式繕寫；“簽報”則不打印，由當事人“親筆書寫”。在當時由于辦公條件的限制，正式公文的打印頗費周折，不利于緊急公務的處理，“簽報”的設置顯然是為了彌補這一缺憾。

二是運轉渠道不同。“報告”要經過公文處理的正規渠道進行運轉，而“簽報”“不必經過普通公文手續”。快則快矣，但也為后來一直困擾各級辦公廳(室)的賬外文件埋下了隱患。

三是用印要求不同。中國人與西方人在公文處理上最大的不同在于：中國人重印章，西方人重簽名。“簽報”在這方面倒與西方人趨同：“只簽名不用機關印信”。因為這是在直接的上下級之間，互相認識筆跡，所以才這樣規定。

內地的“簽報”有點像香港行政公文中的“錄事”，處理程序和寫法都比較靈活。

1．1．2 “通知”的適用范圍很窄，“通報”的適用范圍很寬

按《51#8226;辦法》規定，“通知”的適用范圍很窄：“對于使特定的機關或人員知道的事項用‘通知’”。

“通報”的適用范圍很寬：“對于使各機關(不分上行、平行、下行)周知的事項用‘通報”’。“通報”在當時“不分上行、平行、下行”，即是一個行文方向不確定的文種。由于可以多方向行文，適用范圍自然就寬。而“通知”只在“特定的機關或人員”之間運行，適用范圍自然就窄。這與目前這兩個文種的適用范圍幾乎相反。

按現行的規定，“通報”只限于“表彰先進，批評錯誤，傳達重要精神或者情況”，行文方向也多是下行文，只有少量的“情況通報”才有必要曉諭各方。而“通知”的情況就更不同了，無論是“批轉下級機關的公文，轉發上級機關和不相隸屬機關的公文，傳達要求下級機關辦理和需要有關單位周知或者執行的事項，任免人員”等都可用“通知”，已演變成目前文種系列里面負擔最重、使用最頻繁的文種之一。這幾年，為“通知”減負、分流的呼聲一直不絕于耳。殊不知在《51#8226;辦法》中，“通知”是最輕松的。

1．1．3 開“命令”分為載體令和實體令之先河

《51#8226;辦法》對“命令”的適用范圍是這樣規定的：“頒布法律、條例、通則、決定、規定、辦法或任免、嘉獎、懲戒、通緝、赦免以及指揮行政等均用‘命令”’。

載體令是指那些用來“頒布法律、條例、通則、決定、規定、辦法”的命令。在這里，一份完整的“命令”分為密不可分的兩部分：即運載工具和運載對象。運載工具是指前面的令文部分，篇幅都比較短，令文本身雖然沒有實質性內容，但可起到認可運載對象，賦予強制執行力的作用。

實體令是指那些用來“任免、嘉獎、懲戒、通緝、赦免以及指揮行政等”所使用的命令。與載體令相比：實體令本身有實質性內容，篇幅相對較長。

1．2 八十年代早期的9類15種

1981年2月27日，國務院辦公廳發布了《國家行政機關公文處理暫行辦法》(以下簡稱”《81#8226;辦法》”)。規定的公文種類有9類15種；1．命令、令，指令；2．決定、決議；3．指示；4．布告、公告、通告；5．通知；6．通報；7．報告、請示；8．批復；9．函。

與《51#8226;辦法》相比，《81#8226;辦法》的文種設置有以下特點：

1．2．1 將“命令”一分為三

《81．辦法》將命令一分為三：即”命令”、“令”、“指令”。但從定義看，“命令”、“令”實為一種：“發布重要法規．采取重大的強制性行政措施，任免、嘉獎和懲戒有關人員，用‘命令’、‘令”’。那什么情況下用“命令”，什么情況下用”令”呢?這取決于兩個因素：一是要看是實體令還是載體令，一般說來，實體令用“命令”，如《國務院關于實行棉花計劃收購的命令》；載體令用“令”，如《中華人民共和國主席令》、《國務院令》等。二是看漢語表達的習慣，象特赦令、嘉獎令、通緝令，即使都是實體令，也不能稱“嘉獎命令”、“通緝命令”，仍稱“令”，

“指令”是從“命令”中新分出的，主要適用于“發布經濟、科研等方面的指示性和規定性相結合的措施或者要求”。指令文種的出現，與當時計劃經濟體制的現時需要有關。它的適用行業限定得很具體：即用于“經濟、科研”領域；它的內容也只限于當需要把“指示性和規定性”的“措施或者要求”結合在一起時，才能用到它。也正是因為這個原因，隨著計劃經濟的退出，“指令”這一文種也就隨之退出了。

1．2．2新增決定、決議

“對某些問題或者重大行動做出安排，用‘決定”’。在此之前并非不用“決定”，只是沒有把它升格為正式文種而已。自《81#8226;辦法》把“決定”納入行政公文的常用文種后，此定義至今也無大的變化。

“經過會議討論通過、要求貫徹執行的事項，用‘決議”’。決議的壽命較短，《81#8226;辦法》開始增設，《94#8226;辦法》就被刪除。雖然自《81#8226;辦法》后文種序列里有“決議”，但在實際工作中能用上“決議”的時候幾乎沒有。所以，在行政機關的已發公文里幾乎很難找到“決議”的文例。原因很簡單：按中華人民共和國憲法的規定，行政機關實行首長負責制，一般無須經過會議表決的形式即可做出決斷，有“決定”就行，用不上“決議”。這是“決議”很快即被刪除的主要原因。

1．2．3 從“報告”中辟出“請示”，刪除“簽報”

將《51#8226;辦法》中“報告”可“對上級陳述或請示事項”的義項一分為二：即“對上級陳述”仍歸報告，把“對上級……請示事項”單獨辟出，歸人新設文種——“請示”。

對“報告”的定義也進行了修訂，把“對上級陳述”改為：“向上級機關匯報工作、反映情況，用‘報告’。”這樣就有兩種報告：即向上級匯報工作的“工作報告”，向上級反映情況的“情況報告”。

“簽報”的刪除是意料中的事，因為它本來就不是一個正式的文種。但如果以為從此在機關工作中就不再有“簽報”了，那就錯了。事實上，作為處理公務的一種便捷方式，“簽報”在很多機關至今還在延用。

1．3 八十年代后期的10類15種

1987年2月18日，國務院辦公廳發布了《國家行政機關公文處理辦法》{以下簡稱“《87#8226;辦法》”)。規定的公文種類有10類15種：1．命令(令)、指令；2．決定、決議；3．指示；4．布告、公告、通告；5．通知；6．通報；7．報告、請示；8．批復；9．函；10．會議紀要。《87，辦法》將《8卜辦法》中的9類)5種調整為10類15種。主要特點有三：

1．3．1 “會議紀要”升格為正式文種了

“會議紀要”早已是機關工作中常用的文種，將其升格為行政機關的正式文種，始于《87#8226;辦法》。

1．3．2 “命令”與“令”合二為一了

將《81．辦法》中的”命令”、“令”兩個文種合并為“命令(令)”，即只有一種。適用范圍也調整為：“發布重要行政法規和規章，采取重大強制性行政措施，任免、嘉獎有關人員，撤銷下級不適當的決定等，用‘命令(令)”’。

變化之處在于：將載體令的適用范圍限定在“發布重要行政法規和規章”的范圍內，從中透出加強法制，依法行政的信息：增加了“撤銷下級不適當的決定”的義項，對中下級行政機關依法行文是一個有力的督促。

1.3．3 “指令”的適用范圍更寬了

《87#8226;辦法》把指令的適用范圍由“發布經濟、科研等方面的指示性和規定性相結合的措施或者要求”改為“發布指示性和規定性相結合的措施或要求”。這樣，指令的適用范圍就不限于“經濟、科研”領域，只要是“指示性和規定性相結合”的下行文，都可用“指令”。

1．4 九十年代的12類13種

1993年11月21日，國務院辦公廳發布了新的《國家行政機關公文處理辦法》(自1994年1月1日起施行，以下簡稱“《94#8226;辦法》”)。規定的公文種類有12類13種：1．命令(令)；2．議案；3．決定；4．指示；5．公告、通告c6．通知；7．通報；8．報告；9，請示；10．批復；11．函；12．會議紀要。

《94#8226;辦法》的特點有二：

1．4．1 新增“議案”

議案“適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或人民代表大會常務委員會提請審議事項”。隨著民主與法制的逐步健傘．為規范行政機關向同級人大機關的行文，新增“議案”這一專用文種是非常必要的

1.4．2 “‘報告’中不得夾帶請示事項”

《94#8226;辦法》增設“，報告’中不得夾帶請示事項”的專項規定。是想從根本上把“請示”從“報告”中分離出來。是“報告”，就不能夾帶請示事項；一旦夾帶了請示事項，就不再是“報告”，而是“請示”，是帶有報告成分的“請示”。實踐證明，隨著這一規定的貫徹實施，“報告”與“請示”不分或混用，誤用的現象已大為減少。

1．5 面向新世紀的13類13種

2000年8月24日，國務院發布了新的《國家行政機關公文處理辦法》(自2001年1月1日起施行，以下簡稱“《01．辦法》”)。文種有13類13種：1．命令(令)；2．決定；3．公告；4．通告；5．通知；6．通報；7．議案；8．報告；9．請示；10．批復；11．意見；12．函；13．會議紀要。

《01#8226;辦法》的特點有二：

1．5.1 新增一個可多方向行文的文種——“意見”

《01#8226;辦法》刪除了“指示”，增加了“意見”，仍是13種。

對“意見”的定義是“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”。因增設了“意見”，就刪去了原《87#8226;辦法》中“報告”中適用于“提出意見或者建議”的內容。

“意見”的特別之處就在于：其行文方向是不確定的。如果需要，上行、平行、下行都可以。為了規范”意見”的使用，國務院辦公廳曾在《01，辦法》即將施行之際，于2001年月1月1日出臺過一份重要的文件，即《國務院辦公廳關于實施(國家行政機關公文處理辦法)涉及的幾個具體問題的處理意見》(國辦函[2001]1號，以下簡稱《處理意見》)，對“意見”的行文方向和適用范圍作出了明確的界定：“‘意見’可以用于上行文、下行文和平行文，應按請示性公文的程序和要求辦理。……上級機關應當對下級機關報送的‘意見’作出處理或給予答復。作為下行文，文中對貫徹執行有明確要求的，下級機關應遵照執行。無明確要求的，下級機關可參照執行。作為平行文，提出的意見供對方參考”。

1．5．2 將特定文種與特定格式聯系起來

《01#8226;卜辦法》關于公文的格式除仍舊設一專章外，還在第十一條專門規定：“公文中各組成部分的標識規則，參照《國家行政機關公文格式》國家標準執行”。(CB／T9704—1999，以下簡稱“《公文格式》”)。《公文格式》將全部公文文種分為普通格式和特定格式兩大類。劃歸特定格式的文種有三個：“信函”、“命令”、“會議紀要”，并對這三個文種必須適用的格式予以特別的規定。一旦選擇了某個文種，就要綁定與這個文種相適應的特定格式。即文種一變，格式就要跟著變。

2文種變化的特點和局限

2.1 上行文種的適用范圍一直處在調整之中

《51#8226;辦法》中規定的正式上行文只有“報告”一種。因為”對上級陳述或請示事項”都只能用“報告”，在具體的公文處理實踐中就帶來了許多不便，也為后來的“報告”與“請示”不分埋下了隱患。在實際工作中，有些“報告”是為了向上級陳述工作，無須上級批復；有些“報告”則是為了向上級請示事項，上級必須批復。因文種都叫“報告”，上級如不細閱全文，壓根就弄不清某份“報告”是無須批復還是必須批復，不但增加了上級的閱文負擔，而且容易耽誤對一些緊急事項的批復，不利于機關工作效率的提高。

針對“報告”使用中存在的問題，從《81#8226;辦法》開始，即正式把“請示”從“報告”中辟出。這樣正式的上行文就有“報告”和“請示”兩個文種。但在實際工作中，“請示”與“報告”混用，用“報告”或“請示報告”代替“請示”的現象仍屢見不鮮。這一方面是因為《51#8226;辦法》中關于“報告”中包含“請示事項”的規定已執行了30年，其影響一時難以消除；另一方面是因為：如果在向上級報告工作的同時，又須就此向上級機關請求指示或批準，適用“報告”還是適用“請示”?

針對這種情況，《94#8226;辦法》又增沒了“‘報告’中不得夾帶請示事項”的專項規定，但新的問題又出現了：即要求上級批轉的上行文適用“報告”還是適用“請示”?因“報告”都是無求于上級的，而“請示”是有求于上級的。既然要求上級批轉，肯定是有“請示事項”，應該用“請示”，但”請示”能不能被上級批轉?因為從理論上說，與“請示”對應的文種應該是“批復”。關于“請示”能否批轉的問題，學術界爭論很激烈，誰也說服不了誰。在公文處理實踐中更亂，不同的機關有不同的做法，同樣是要求上級批轉，有的機關寫成“請示”，有的機關寫成“報告”。甚至在同一個機關的不同時期，不同的承辦人之間也有不同的處理方式。

《01#8226;辦法》增設“意見”為正式文種后，在請求上級批轉適用文種的問題上找到了一個解決的辦法，即既不用“請示”，也不用“報告”，都改用上行的“意見”。從《01#8226;辦法》運行五年多的公文處理實踐來看，請求上級批轉適用“意見”的設計，效果還是不錯的。

2．2 丈種的增刪與調整與法制建設的進程和經濟體制的轉軌基本同步

隨著民主與法制的逐步健全，從《94#8226;辦法》開始，出現了專門用于行政機關向同級人民代表大會及其常務委員會提請審議事項的專用文種——“議案”；隨著在行政機關全面推行首長負責制，“決議”文種從《94#8226;辦法》開始被行政機關擯棄；《01#8226;辦法》在“命令(令)”的定義中更是強調“依照有關法律公布行政法規和規章”，即行政機關在出臺諸如條例、規定、辦法等一些規范性文件的時候，必須依照有關法律法規的規定來行使權力，不能越權行文，更不能違法行文。

隨著經濟體制的轉軌，原本計劃經濟色彩很濃的文種，如“指令”，也從《94#8226;辦法》中消失了。計劃經濟時期縱向行文多，而市場經濟時期橫向行文多。為了適應這種變化，除了“函”這一文種一直保留外，從《01#8226;辦法》開始，“意見”也可“作為平行文”使用，“提出的意見供對方參考”，以順應橫向行文越來越多的需要。

2．3 對文種適用范圍的強制性糾錯和考核體系一直未能建立起來

在目前的公文處理實踐中，誤用、混用文種的現象仍時有發生。特別是在中下層行政機關，問題更突出一些。比如從《01#8226;辦法》開始，“意見”已是一個獨立的文種，無論上行、平行還是下行，直接用”意見”發出就行了。但不少機關在制發下行“意見”時，卻偏要再為“意見”加一個載體，用“印發‘意見’的‘通知”’發出。文種使用之所以會出現種種失誤，原因很多，但最主要的原因，是沒能建立起一整套強制性的文種糾錯和考核評審體系。即使錯用、誤用文種，只要沒有造成重大失誤，就無須承擔什么責任。由于錯用文種無須付出成本，自然就很難引起各級行政機關和工作人員的重視。

3 文種變化規律與展望

公文文種隨著社會的發展變化而發展變化。不同的社會，不同的歷史時期，具有各不相同的文種體系。有些文種消失了，有些文種出現了，有些文種合并了，有些文種分化了，乍一看令人眼花繚亂。但仔細梳理，還是有規律可循的。

3．1 文種的設置會更多地考慮民眾的喜好與否

未來是一個開放性的社會，公文與民眾的關系會越來越密切。隨著網絡技術的發展，各級政府門戶網站的開通，公文已從廟堂之上走人民眾之中。順應民意是政府的基本考慮，在文種的設置上會更多地考慮民眾的喜聞樂見。比如，目前在干部考核、項目評審，職稱評定等工作中常用的“公示”，就極有可能升格為一個正式的文種。原因就在于，“公示”在漢語中官方的色彩不濃，容易拉近政府機構與民眾的距離，能較好地彰顯政府的親民意愿。

3．2 下行文種逐步減少，行文方向不確定的文種會逐步增多

在現行的行政公文文種體系里，比例最多的仍是下行文。以現在適用的《01#8226;辦法》13類13種為例：

上行文：報告、請示、意見(要求上級批轉時)、議案(提請權力機關審議時)，共4種。

平行文；函、意見(不相隸屬的機關之間互相征求意見，或提出意見供對方參考時)，共2種。

下行文：命令(令)、決定、公告、通告、通知、通報、批復、會議紀要、意見(要求下級機關遵照執行或參照執行時)，共9種。

不難看出，下行文種太多，平行文種太少，是不爭的事實。但與25年前《8l，辦法}的9類15種相比，就會發現其中的差異：

上行文：報告、請示，共2種。

平行文：函，共1種。

下行文：命令、令、指令、決定，決議、指示、布告、公告、通告、通知、通報、批復，共12種。

可以預料，隨著下行文種的逐步減少，一些行文方向不確定的文種會逐步增多。《01#8226;辦法》中關于“意見”的設置就是一個信號。由于文種的行文方向不確定，就淡化了機關單位之間的等級色彩。這種在文種使用上的平等意識，會被越來越多的人所接受。

3．3 法定文種會越來越多

針對文種使用的隨意性，一些規范文種使用的法律法規已陸續出臺。

《中華人民共和國立法法》 ”第六十一條規定；“行政法規由總理簽署國務院令公布。”第七十六條：“部門規章由部門首長簽署命令予以公布。地方政府規章由省長或者自治區主席或者市長簽署命令予以公布。”據此，凡屬發布政府規章，都應依法使用“命令”。如再用“通知”發布政府規章，就屬文種違法了。

自2002年1月1日起實施的《行政法規制定程序條例》(國務院令第321號)和《規章制定程序條例》(國務院令第322號)對行政法規和行政規章的適用文種做出了明確的規定：”行政法規的名稱一般稱：條例’，也可以稱‘規定’、‘辦法’等。國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定制定的行政法規，稱‘暫行條例’或者，暫行規定”’。

“規章的名稱一般稱‘規定’、‘辦法’，但不得稱‘條例”’。

3．4 對錯用、誤用文種的查處力度會逐步加強

自2002年1月1日起實施的《法規規章備案條例》”，在第三條就明文規定：“法規、規章公布后，應當自公布之日起30日內”依照有關規定報送相關部門備案，對報送備案的法規、規章要依法進行審查。按《法規規章備案條例》的規定：“國家機關、社會團體、企業事業組織、公民認為地方性法規同行政法規相抵觸的，或者認為規章以及國務院各部門、省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府發布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規相抵觸的，可以向國務院書面提出審杳建議，由國務院法制機構研究并提出處理意見，按照規定程序處理”。

在文種糾錯方面，黨委機關已開始行動。據媒體報道，中共南充市委辦公室于2004年11月22日印發了《中共南充市機關公文處理規則(試行)》和《中共南充市機關公文處理差錯責任追究制度(試行)》，對公文文種、公文格式等內容作出了嚴格的要求。若出現差錯，將被追究有關責任，并列出了26種視為差錯的具體情況。差錯追究的方式包括：給予黨紀、政紀處分及移交司法機關等。差錯經兩次以上糾正但仍犯類似錯誤的，還將從重追究。可以預料，這種公文差錯責任追究制度，必將被行政機關所效仿。

隨著與公文處理相關的法律體系的完善，監督審查體系的多元化，依法行文的意識將進一步得到強化，公文文種使用的隨意性將最終被杜絕。國務院在《01#8226;辦法》中提出的公文處理“規范化、制度化、科學化”的目標也一定會實現。

(作者單位：鄭州大學文學院)