綜合考慮決定我國應對策略

[編者按]2006年3月30日，美歐聯手將中國進口汽車零部件關稅措施告到了WTO/DSB。美國和歐盟在“汽車案”的申訴中稱，中國現行的汽車產業政策，對進口汽車零部件生產商存在歧視，中國的關稅壁壘致使美歐產品不能自由進入中國市場。而美歐所說的歧視性是否存在呢?汽車案的爆發是否是由于中國和歐美對子《構成整車特征的汽車零部件進口管理辦法》理解上的不同造成的呢?

2004年3月18日美國起訴中國半導體集成電路增值稅出口退稅制度，4月27日中美進行磋商，歐盟日本墨西哥作為第三方，經過三輪磋商，7月14日中美正式達成“中美關于集成電路增值稅出口退稅制度問題諒解備忘錄”。美中首次在WTO爭端解決機制下的摩擦得到圓滿的解決，那么此次汽車案的走向又會是如何呢?

從武漢大學法學院院長，中國入選WTO/DSB專家組成員候選人名單的三位專家之一曾令良與武漢大學張華的文章中我們可以得到啟發。

在遵守WTO義務的前提下制定相關法規以規范汽車零部件的進口，實屬必要之舉。

歐盟與美國在向中國提出的磋商請求中，首先指責我方違反了GATT第3條第2款，同時也違反了第3條第1款國民待遇的基本原則，但并沒有闡明中國對進口汽車零部件直接或間接征收何種國內稅和費用。歐美進一步認為，中國政府為汽車零部件進口設置了特殊的“門檻標準”(threshold)，對那些超過相關標準的汽車零部件征收了額外的費用，因而違反了第3條第4款有關國內法規國民待遇的原則。另外，中國因為制定和維持“國內數量法規”，也違反了第3條第5款。歐美以上指控的主要證據是我國為適應“人世”之需，履行中國加入文件中相關國際法律義務而于新近修改制定的三部法規(即《汽車政策》指《汽車產業發展政策》)；《進口管理辦法》指《構成整車特征的汽車零部件進口管理辦法》；《核定規則》指《進口汽車零部件構成整車特征核定規則》)及其他相關規定和措施。根據《中國加入世界貿易組織議定書》，中國政府承諾于2006年7月1日將整車進口關稅稅率下降至25％，而汽車零部件關稅稅率則下降至10％。但是，鑒于這兩項關稅稅率的較大差距，為避免有關汽車生產企業規避整車征稅，防止關稅流失，我國政府在遵守WTO義務的前提下制定相關法規以規范汽車零部件的進口，實屬必要之舉。

歐美以GATT第3條第2款指責中國政府違反WTO義務，于法無據，至少是缺乏中國在國內稅收方面實施歧視待遇的證據。

國民待遇是指在締約方國內稅收和法規方面給予進口產品與國內同類產品同等的待遇，因此在質疑中國政府違反第2款時，首先要確證《進口管理辦法》中征收的關稅是否構成“國內稅收”。根據《汽車政策》第53條和第54條，《進口管理辦法》和《核定規則》的規定，中國政府對汽車零部件進口設置一定的標準，完全出于維護國家財政收入的需要，屬于海關征收進口關稅的范圍，并無在國內稅收方面實行歧視待遇的意圖。

如果說歐美以“門檻標準”證明中國違反GATT第2條中的關稅減讓義務，尚屬“有的放矢”的話，那么，以之作為援引第3條第4款的證據就有點站不住腳了。

歐美在磋商請求中指責中國設置的“門檻標準”是指三文件為汽車進口零部件構成整車特征而規定的相關標準。而根據GATT第3條第4款，國民待遇的要義是締約方產品進入其他締約方領土后應享受不低于同類國產品在國內稅或國內法規方面的待遇，因此歐美以汽車零部件進口征收關稅時的“門檻標準”指責中國違反第4款顯得“張冠李戴”。中國有關影響汽車零部件“國內銷售、標價出售、購買、運輸、分銷或使用的所有法律、法規和規定方面所享受的待遇”并未低于國內同類產品所享受的待遇。

雖然中國有違反GATT第S條第5款的嫌疑，但也不是沒有任何回旋的余地。

“門檻標準”雖然主要是針對構成整車特征的汽車零部件進口問題，但其中的60％比率要求間接地涉及到WTO成員較為敏感的“當地含量”、“數量限制”問題，因而歐美以GATT第3條第5款指責中國的“國內數量法規”違反國民待遇義務似乎有一定的依據。根據《進口管理辦法》和《核定規則》，“進口零部件的價格總和達到該車型整車總價格的60％及以上”亦是進口汽車零部件構成整車特征的標準之一。歐美有理由擔心，此種標準的實施將間接地導致40％的“國內來源供應”要求，并相應的增加國內同類汽車產品的競爭優勢，因而構成歧視待遇。

一方面，中國設置“門檻標準”的目的很明確，即“防止關稅流失”，并未違反GATT第3條第1款的基本原則實施歧視待遇措施；另一方面，《進口管理辦法》和《核定規則》沒有規定有關國內來源供應的“強制性義務”，僅僅是為辦理汽車零部件進口手續時提供一定的判斷標準，因此并無明顯證據顯示這些“國內數量法規”違反了國民待遇原則。

援引第20條d款的一般例外作為我國政府的申辯理由，尤其應強調中國影響汽車零部件進口措施的主要目的在于“海關執法”而非實施歧視待遇。

WTO的國民待遇條款本身即規定了一些例外情形，即GATT第3條第8款的政府采購和第10款電影片的管制，但實踐中針對國民待遇的指控最為廣泛引用的例外條款當屬GATT第20條d款。第20條“一般例外”規定在滿足“此類措施的實施不在相同情形的國家之間構成任意或不合理歧視的手段或構成對國際貿易的變相限制”的前提條件下，締約方可以實施偏離GATT義務的措施。而d款規定的措施是指，“為保證與本協定規定不相抵觸的法律或規章得到遵守所必須的措施，包括與海關執法、根據第2條第4款和第17條實行有關壟斷、保護專利權、商標和版權以及防止欺詐行為有關的措施”。

因此，中國在將WTO義務轉化為國內法規定時有一定的自由裁量權，并不是機械適用WTO相關條款規定。中國可以援引第20條d款作為抗辯理由，尤其應強調中國影響汽車零部件進口措施的主要目的在于“海關執法”而非實施歧視待遇。

值得一提的是，在GATT時期的“歐共體對零部件的管制案”中，日本提出歐共體對進口零部件按照成品征收反傾銷稅的舉措違反了GATT第3條第2款和第4款，歐共體則以GATT第20條d款的例外作為抗辯理由。盡管該案專家組最后裁定歐共體的征稅措施與GATT第3條第2款和第4款不符，并且不能根據GATT第20條d款獲得合法性，但歐共體作為被訴方的抗辯仍對我國有一定借鑒價值。畢竟歐共體和美國指責中國違反GATT第3條的措施與該案例中的“反規避稅”有所不同，且歐美證據稍嫌不足。

歐美希望在WTO爭端解決框架下解決貿易爭端，而避免單邊的報復措施，這種“規則導向”的做法對我國是有利的。

中國與歐美此次爭端的發生，其直接原因是雙方對于《汽車產業發展政策》、《進口管理辦法》和《核定規則》三項法規相關條款理解上的分歧，尤其是有關構成整車特征的“門檻標準”似有“當地含量限制”的嫌疑，因而觸犯了歐美較為敏感的神經，但實質原因仍可歸結為雙方的經濟利益之爭(當然也不排除政治因素)。中國汽車及零部件進口關稅稅率將于2006年7月1日分別降至25％和10％，而上述三項法規中針對國內汽車生產企業以進口汽車零部件為名規避整車標準征稅的舉措，無疑影響到歐美汽車及零部件生產商、出口商的經濟利益。而將于同年7月1日實施的“60％標準”會更大程度地對此類規避行為構成限制。

所以歐美在該標準實施以前即在WTO框架下提出磋商請求，應該說是出于實際利益的考慮：事先敲一“警鐘”，以使中國政府“因噎廢食”，修改對其不利條款。應該看到，歐美希望在WTO爭端解決框架下解決貿易爭端，而避免單邊的報復措施，這種“規則導向”的做法對我國是有利的。

綜合考慮，通過談判磋商，加強我國與歐美的溝通，向其闡釋涉案措施中相關敏感條款的真實含義，來化解分歧，達成一致的解決方案。

WTO爭端解決的最終目標是在爭議各方之間達成相互滿意的解決辦法，因此談判磋商也好，斡旋調停仲裁也罷，包括專家組、上訴機構程序并無一一用盡的必要。即便是案件進入到專家組及后續程序，DSB也鼓勵各方繼續保持磋商談判。中國影響汽車零部件進口的措施存在違反WTO義務的嫌疑，盡管歐美在磋商請求中缺乏充分證據，但不排除在下一階段進入到專家組程序時，它們有可能提出更為有力的事實材料以減損我方的申辯力度；其次，與歐美相比，我國現階段尚缺乏足夠的WTO法律、經貿、外語類復合型人才的儲備，即便是聘用外國律師，其長期訴訟費用也是我國難以承受的，而且還可能影響到國家的經濟安全；再次，我國政府在解決國際爭端中一向采取較為穩健的態度，強調在友好的氣氛中協商談判解決問題。

綜上考慮，我國政府宜采取類似于2004年“中國半導體案”的解決方式，即通過談判磋商，加強我國與歐美的溝通，向其闡釋涉案措施中相關敏感條款的真實含義，以化解分歧，達成一致解決方案，通過簽署諒解備忘錄等法律文件的形式解決爭端。

(作者單位：武漢大學國際法研究所)