我國現行的義務教育投資體制中存在的問題與對策

孫峻峰

一、我國現行的義務教育投資體制存在的問題

1.投資主體重心偏低

我國現行的義務教育投資體制是一種以分散管理為主、多渠道籌資的投資管理體制，經費來源主要由縣、鄉等地方政府負責籌集提供。在1994年稅制改革之前，中央財政收入比重較低，而地方財政較為寬裕，實行這種體制對義務教育起到了積極作用。但自1994年稅制改革之后，中央財政大大加強，2000年全國財政收入1.34萬億元，其中中央占51%，省級占10%，地（市）占17%，而有著2109個縣級財政、4.6萬多個鄉鎮財政的兩級財政收入共計僅占20%多^[1]。中央財政收入占國家財政收入的比重有較大幅度上升，然而中央對義務教育的撥款卻并未增加，1995年中央本級財政預算內教育撥款占全國財政預算內教育撥款的比重比1994年還下降了0.64%。在1996年全國義務教育財政預算內撥款中，中央財政撥款所占的比重僅為0.04%。中央政府應盡而未盡之責自然就轉嫁到地方政府身上。而這種結果的出現正是由于現行的“以分散管理為主”的義務教育投資體制^[2]。據國務院發展研究中心的調查，目前全國義務教育投入中，鄉鎮負擔78%左右，縣財政負擔約9%，省地（市）負擔約11%，而中央財政只負擔2%左右。在目前這種地方財政收入較少的情況下，仍然實行這種投資體制，必然導致政府間財權與事權的不對稱，投資主體明顯重心偏低。

曾慶偉、周宇、王濤、吳超等認為，運行十幾年，辦學主體在鄉鎮的做法的弊端日益凸現，造成了教育經費的大量拖欠。義務教育到了難以維持的程度，教育質量無法保證和提升。由于沒有明確各級政府在“分級辦學、分級管理”中各自應承擔的職責，客觀上使層層下放的辦學權力，扭曲成了層層下放的辦學責任。在實際執行中就是“誰管誰出錢”，即把義務教育的經費供給與管理層層下放，省下放到縣，縣下放到鄉，鄉下放到村。這樣下放的結果是，有錢的就辦，沒錢的就拖，形成了新的矛盾。當經濟發達的東部農村地區以地方雄厚的財力做保障實現“普九”之時，廣大的西部地區，特別是貧困的農村地區以及邊遠少數民族地區，卻因自然條件惡劣，經濟社會發展緩慢，地方政府財政困難，民間資本存量少無法投入教育等自然、經濟、歷史的原因使義務教育處于財力、物力、人力全面匱乏的困境。

2.投資總量明顯不足

國家是教育的最大受益者。因為辦教育，培養各級各類專業人才，能極大地提高社會生產力，促進國家政治、經濟、文化的繁榮昌盛，提高國家的綜合國力，所以國家理應承擔教育投入的大頭。一般來說，公共教育經費占國民生產總值比重的大小，既可以反映政府對教育的“努力程度”，又能較準確地反映出教育在國家發展中的戰略地位。就世界范圍而言，公共教育經費占國民生產總值的比重，世界平均水平為4.9%，發達國家為5.1%，欠發達國家為4.1%。我國公共教育經費占國民生產總值的比例，1992年為2.73%，1993年為2.52%，1994年為2.62%，1995年為2.45%，1996年為2.47%，1997年為2.54%，1998年為2.61%，1999年為2.79%，2000年為2.87%，2001年為3.19%。從這組數字可以看出，我國的公共教育經費占國民生產總值的比重徘徊在2%～3%之間，遠遠低于世界平均水平^[3]。從總體上看，我國教育投資是偏低的。國家財政性教育經費占GDP的比重自上個世紀90年代以來，既低于《中國教育改革與發展綱要》規定的4%，也低于世界平均水平的5.7%。國家財政支出用于教育支出的比例過低，國家教育支出占財政支出的比重從分稅制改革時的1994年的16.17%開始連續六年下降，至2000年為12.40%。這說明國家財政性教育經費投入力度不夠，其主渠道地位弱化^[4]。

3.投資結構不合理

我國目前的教育投資結構形成了高等教育發展快，中等教育發展不足，初等教育沒有能得到基本保障的不盡合理的局面。這與初等、中等、高等三級教育的自身特點不相符合。和其他國家教育投資結構比例相比較，我國高教投資比例過大，三級教育呈現倒三角形結構，人均教育經費投資在三級教育中比值差距過大，不僅遠遠高于發達國家，也高于發展中國家。教育資源過分向高等教育傾斜，造成了各級各類教育的非均衡發展，尤其是在有限的教育總資源情況下，削弱了對義務教育的投資能力，影響了國民素質的普遍提高^[5]。

童宏保、趙宏斌、陳平水等認為，我國三級教育投資比例不當，過于傾向高等教育；城鄉教育投資不當，過于傾向城市教育。有資料顯示，北京、上海等地1名小學生的教育投資相當于全國農村平均30個小學生的教育投資。義務教育經費中，政府財政預算內撥款所占的比重在50%~60%之間，對非義務教育階段的高等教育，政府卻負擔了70%以上的經費。大學生的人均國家撥款9000元，而小學生的人均國家撥付的經費只有530元，政府過于偏重高等教育而忽視中小學教育，顯然違背了義務教育的原則，導致義務教育與非義務教育投資失衡。

4.投資體制不利于義務教育的均衡發展

義務教育是一種關系著一個國家公民整體素質提高的教育活動，具有很強的社會性、公共性，要體現投資利益的公平性，每一個適齡的兒童，不分種族、性別、經濟狀況如何，都應平等地接受義務教育，這是義務教育的基本特征。我國現行的義務教育投資體制不符合義務教育均衡穩定發展的要求。義務教育財政責任的基層化，地區之間經濟發展水平和財力差距的擴大，加之中央和省級政府義務教育財政轉移支付力度不足，使我國地區之間義務教育經費和資源的不均等、不公平極其明顯。發達地區與邊遠和貧困地區、城市與農村學生生均教育經費的差距不僅明顯存在而且有不斷拉大的趨勢。辦學經費困難、條件差仍然是邊遠和貧困地區、部分農村地區教育發展的最大問題。據統計，2000年普通小學教育生均教育經費情況：全國經常性經費支出生均是755.16元，最高的上海市是3498.12元，最低的貴州省是375.71元。其中公用經費情況：全國是197.2元，最高上海市是905.46元，最低貴州是75.8元。生均預算內事業費撥款情況：全國生均479.28元，最高上海市是2756.71元，最低河南省是251.45元。其中屬于預算內事業費撥款的生均公用經費情況：全國是37.18元，最高上海市是448.2元，最低陜西省是8.77元^[6]。2001年普通小學生均經費，最高的上海是最低的河南的8.9倍；初中生均費第一位的上海與最低的貴州比較，相差6.8倍。又如，2001年生均固定資產價值，小學最高的北京是最低的貴州的6.0倍；初中最高的北京是最低的貴州的5.3倍^[7]。

二、對策

1.投資主體上移

根據義務教育投資的國際經驗，一般均由政府直接投資，政府公共投資應當成為義務教育的絕對財源，大部分國家多采用將包括義務教育在內的公共經費直接作入各級政府的年度財政預算之中，從而使教育財政成為政府普通財政的組成部分，使義務教育公共經費全部來源于普通稅收^[8]。在當今世界，雖然各國財政體制相差很大，但義務教育的公共投資主體大多集中在中央或高層地方政府，而義務教育的管理各國仍以基層政府管理為主。在美國由學區主管，在德國、法國、日本由市鎮主管，各國并不遵循“主管者負責”的教育投資原則。這樣由中央或高層地方政府投資可以保證經費的來源和義務教育的均衡發展，由基層政府主管義務教育可以更好地滿足當地義務教育的需求，兩者結合能有效地推動義務教育的發展^[9]。我國義務教育的投資也應借鑒這一通行的做法，筆者同意曠乾、曹夕多、張子照等人的建議，我國義務教育應該以中央財政和省級財政作為義務教育公共投資的投資主體，以縣級政府作為義務教育管理的主體，改革現有財政管理體制，依照財權、事權相統一的原則，教育經費在預算中單列，加強教育行政部門的經費分配權、管理權和監督權。

2.增加投資總量

加大教育立法力度，增立《教育投資法》，把《中國教育改革和發展綱要》中提出的“我國的教育投入占GDP的比重為4%”以法律的形式確立下來，中央政府應保證這一比例的實現。同時，應該提高各級政府對義務教育的認識，高度重視我國義務教育經費的投入遠遠低于世界平均水平這一現實對我國國民素質、綜合國力和經濟可持續發展的不利影響，中央政府應力爭在義務教育經費投資中的比重達到或超過50%，各級地方政府也應盡最大可能加大義務教育的投資數量。為了增加義務教育經費的來源，一些學者建議增收義務教育稅或發行義務教育福利彩票，筆者認為是可行的。通過增收義務教育稅，可以使每個納稅人都承擔發展義務教育的責任，同時又通過享受平等的義務教育獲得應有的權力。發展義務教育的重要性并不亞于發展福利事業和體育事業，既然國家可以通過發行福利彩票和體育彩票增加這兩項事業的發展經費，那么也可以通過發行義務教育福利彩票增加義務教育經費的籌資渠道，在一定程度上緩解義務教育經費不足的狀況。

3.調整投資結構

我國教育經費中2000年對高等教育的投資是義務教育投資的16.79倍，比較世界大多數國家的2.79倍，投資比例嚴重失衡。因此，我國應合理地調整教育投資中的資金結構安排，適當調低財政資金中對高等教育的投資，加大對義務教育的投資比例，政府教育資金應優先保證義務教育的實施，義務教育的政府投資份額應在60%以上，改變教育投資中的倒三角結構，使教育經費的使用趨于合理，使各級各類教育的發展趨于均衡。

4.調整投資重點

義務教育投資中，應按照各地區的實際情況計算出義務教育的生均最低標準撥款，由中央和省級財政全額撥付。對于東部發達地區和城鎮等教育資金充分的地區，地方財政可以在此基礎上進行補充投資；對于西部不發達地區和農村等教育資金十分緊張的地區，也可以滿足義務教育資金的基本要求。同時，中央財政和省級財政應重點加大對經濟落后地區的資金轉移支付力度，?？顚Ｓ?，使各地區義務教育經費的投入基本均衡，保證義務教育的均衡發展。

參考文獻：

[1] 華桂宏，朱恩濤.論教育的雙重外部性效應[J].經濟研究，2003，（5）.

[2] 王紅.論義務教育投資中政府責任轉嫁問題[J].教育理論與實踐 ，2003，（4）.

[3] 孟旭，樊香蘭.我國基礎教育投資中存在的問題與建議[J].中國教育學刊，2003，（4）.

[4] 曠乾，曹夕多.關于我國農村義務教育的投資主體提升到省級財政的分析[J].上海經濟研究，2004，（2）.

[5] 李培勝.淺析我國教育投資[J].決策參考，2004，（5）.

[6] 朱國仁.我國教育投資體制存在的問題與對策[J].洛陽師范學院學報，2003，（6）.

[7] 吳亞平.農村義務教育投資誰來承擔[J].宏觀經濟研究，2003，（10）.

[8] 馬曉紅.實現國家義務教育投資體制創新，解決新疆基礎教育經費短缺問題[J].烏魯木齊成人教育學院學報，2002，（3）.

[9] 曠乾,曹夕多.關于我國農村義務教育的投資主體提升到省級財政的分析[J].上海經濟研究，2004,（2）.