日本金融監管的改革與變化

金融監管是各國政府、中央銀行或有關貨幣當局的共同重要職責。第二次世界大戰后的日本逐漸形成一套以大藏省為主體， 由大藏省和日本銀行共同管理金融事業的監管體制， 對于促進日本經濟高速增長發揮了極為重要的作用。然而， 隨著世界金融一體化、經營業務多樣化方向的發展， 以及日本自身經濟、金融實力的迅速強大， 日本的監管體制持續性地暴露出病態特征， 嚴重危及金融業的穩健發展。為此，日本在20世紀末進行了金融監管體制的變革，形成了以金融廳為主導的金融監管體系，并逐步走向了金融監管的良性循環。

傳統的以大藏省為主導的金融監管體制

內涵和特點

傳統的日本金融監管體制屬于“一線多頭”的監管模式。“一線”即相對于美國等國的“雙線”而言(在美國聯邦和各州都有權對銀行發照注冊、監督管理) ， 日本對各類金融機構的監管權高度集中于中央政府一級， 在中央這一級又是由大藏省和日本銀行共同行使監管權， 而又以大藏省為主體。“多頭”對日本而言， 系指由大藏省的銀行局、證券局、國際金融局與日銀緊密協商共同完成任務。傳統的日本金融監管具有以下特點：

監管權力高度集中。大藏省有三項重要職能:編制財政預算、征稅和金融監督。擁有編制財政預算權是大藏省能夠凌駕于其他省廳的重要原因。大藏省的顯赫地位明顯體現在它與日本銀行的關系上。日本銀行是大藏省的下屬機構。大藏省不僅將許可權、監督檢查權、命令權集于一身， 還擁有金融決策權。這使金融業從日常經營到未來走向都被置于大藏省的嚴格控制之下。

富有行及特點的金融管制對預防性措施的側重。日本為達到經濟增長的目的， 長期在監管上采用限制金融業內競爭，以保證金融機構秩序穩定的預防措施。

日本采用的限制銀行間競爭的方式有： (1) 通過嚴格的市場準入管制使金融機構總數基本穩定。例如，證券業的市場準入管制采取許可制，它限制了不合格業者進入市場，使得以價格劇烈波動為特征的證券市場相對穩定。從1970年到1996年，日本的證券公司基本穩定在270家至289家之間。這項監管舉措極大地促進了日本證券市場的發展，為日本整個金融市場和經濟的穩定發展奠定了基礎，使之成為全球主要的融資中心；(2)限制普通銀行營業場所數量；(3) 實施利率管制。存款利率被壓低，貸款利率被抬高，從而保證即使是經營最差的銀行也能獲利；(4)長短期金融領域限制、中小企業金融專業化管制、證券業務管制；(5) 對內外市場進行分割， 以防止金融機構逃避國內管制及資金外流。

上述方式維護了各類金融機構原有的市場份額，使銀行獲得穩定的收益。日本的預防性措施力圖將金融機構的個別風險降至最低， 以確保每一家金融機構不面臨破產危險。這種監管被形象比喻為“護航艦隊”， 即努力維護效率最差的銀行的正常經營。在強有力的預防措施下， 日本的銀行倒閉問題在很長一段時間內僅是個別問題， 通過業內兼并即可解決。對兼并者來說， 兼并問題銀行可使其繞過競爭限制， 擴大存款規模和增加營業網點；而社會、政府無須支付成本。因此， 相應的金融機構事后處置措施較為貧乏， 缺乏規范的市場退出制度；沒有信息披露制度；存款保險制度雖自1971 年建立， 但直到1992 年前，一直處于休眠狀態。

弊端和困境

以“住專”問題為代表的日本金融業巨額不良債權的出現。不良債權系金融機構呆賬、死賬貸款的總稱， 進入20世紀90 年代后， 該問題成為困擾日本金融界的難題。根據《東洋經濟周刊》1995 年4 月8 日的資料， 如果加上非銀行金融機構的不良債權， 則總額將達到100 萬億日元， 相當于GDP 的21. 5% ， 全部銀行資產的15%。如此驚人的數字不能不驅使我們尋找巨額不良債權的成因。內核原因是以大藏省為主體的“一線多頭”監管體制所致。由于“住專”不能吸收存款， 其運營資金的90% 要依賴從其他銀行貸款。20世紀80 年代末， 在房地產業高額利潤的誘惑、刺激下， 一些大銀行和資金較為充裕的中小金融機構，如農林系統金融機構千方百計地向“住專”注入巨額資金， 再由“住專”投資于房地產公司。而20世紀90 年代初， 日本泡沫經濟崩潰， 房地產價格暴跌， 大批房地產公司因之宣告破產， 致使“住專”陷入巨額不良債權之中。據官方報告， 7 家“住專”總貸款余額為10. 72 萬億日元， 其中8. 74 萬億日元貸給了不動產公司， 估計呆賬損失為6. 27 萬億日元。“住專”問題上大藏省為主體的金融監管體制負有重大責任。 以“住專”問題為代表的日本不良債權的形成歸因于日本金融監管當局(主要指大藏省) 對銀行的過度干預。這種干預造成資金供求價格的扭曲， 引發房地產市場價格暴漲， 從而導致資金的錯誤配置， 最終造成巨額壞賬的惡果。

大和銀行和野村證券的經營丑聞。大和銀行是日本著名的商業銀行， 也是全球頗富影響力的第19 家大銀行， 在美國設有17 家分行， 除向日資企業及地方公共團體貸款外， 還進行外匯和債券交易。1995 年9 月紐約分行的井口俊英因違規買賣美國國債長達11 年之久，且造成1100 億日元巨額虧損之事被曝光， 在日本乃至全球金融市場掀起軒然大波， 成為繼“巴林銀行事件”以來又一大型銀行因內部監管不嚴而招致慘重損失的典型案例。同年12月，日本野村國際證券公司因違反股票交易規定（未按規定維持足夠的資金和現金準備，并提供不實財務資料），被紐約證券交易所處以100萬美元的罰款。大和銀行和野村證券的經營丑聞反映出銀行內部管理的失序， 對國際先進金融交易的不適應以及監管機構對海外業務的疏漏等， 但最根本的則反映出日本金融體系的閉鎖性， 突出表現為經營活動缺乏足夠的透明度和公開性。對這種透明度低、公開性差的金融體系的形成， 大藏省為主的監管體制是主要締造者。

山一證券的崩潰。山一證券是日本歷史最悠久的證券行，也曾是全日本最大的證券行。但在1997年11月，山一證券因非法交易安排導致巨額隱藏負債而倒閉。被發現的客戶非法交易安排是一種“旋轉木馬”式交易，這在80年代的日本證券界極為普遍。山一證券主要是為協助其主要客戶，在年結前無須把證券投資的短期虧損入賬，通過在開曼群島的幾家空殼公司，以高于市值的價格購入個別客戶的證券投資，待年結日過后售回于客戶，賺取當中保證的差價。但從90年代開始，日本股市持續低迷，證券行無法確保客戶可以用以確定的更高價格購入他們高價賣給證券行的股票，在無法律保障下，便要承擔當中的差價損失，并產生雪球效應。山一證券的百年基業就是被這種交易摧毀的。

上述事件發生的深刻原因是二戰后日本政府極力推行對銀行業乃至整個金融體系的保護扶植政策， 政策實施的結果， 可能在某一時期有助于銀行業實力增強。但同時也助長了銀行的依賴心理， 使其競爭力下降，極易引發大型金融事故。

改革后以金融廳為主導的金融監管體制

由于亞洲金融危機影響到日本，至使銀行壞賬達100兆日元，證券公司和銀行紛紛倒閉，日本金融系統出現激烈的動蕩，金融秩序和安全受到極大威脅。這時日本金融業已到了有獨立監管機構以控制金融風險的地步。從1997年開始，日本對金融監管體系進行了一系列改革， 2000年7月將金融行政的計劃和立案權限從大藏省分離出來，更名為金融廳。日本金融監管體制經過了較大的改革和調整之后，金融廳現已成為日本金融行政監管的最高權力機構，全面負責對所有金融機構的監管工作。財務省（地方財務局）等作為金融監管的協作機構，根據金融廳授權或相關法律規定對相關金融機構實施監管。日本銀行和存款保險機構只負責對與其有交易行為的金融機構進行財務檢查，其權力來源于雙方最初簽訂的交易合同，這與商業銀行有權對貸款對象企業進行查賬的性質基本相同；但與金融廳的監管權力來源有著本質上的不同。

日本金融廳負責對銀行、證券、保險等各金融市場的統一監管，以實現金融監管一體化；與財務省一起共同對金融機構的破產處置和危機管理進行立案等。

日本金融廳的監管模式是以職能監管為主，及各職能部門按照監管的性質進行設置和分工。在職能分工的基礎上，再按照行業細分設置科室，對不同性質類別的金融機構進行分業監管。同時各局下設的總務課專門對檢查與監督的協調工作與信息溝通等負責。由此可見改革后的日本金融監管體制比較注重監管的協調性和統一性。

由于日本金融廳在地方沒有設立分支機構，其直接監管對象主要是大型金融機構，并且以監管金融機構總部（一級法人）為主，很少對其分支機構進行直接檢查。對于地方性的中小型金融機構的監管則委托財務省下設的地方財務局代為實施。

日本金融廳對各類金融機構的監管內容 ：1、對金融集團和金融控股公司的監管 。金融集團總公司、子公司和國外分支機構都是檢查的對象。通過對其資產負債并表等手段來掌握集團的整體資產狀況和內部交易情況。控股公司對子公司的內部管理和風險管理也是檢查的重點。對其國外分支機構的監管主要通過與外國監管機構的合作進行。2、對銀行的監管內容。大型銀行由金融廳直接負責監管，重點監管的內容是上一次檢查中所發現問題的改進情況和目前的金融風險狀況。另外除按照行業劃分進行檢查外，還成立機動靈活的專業檢查組，針對市場關聯風險和體制風險等專業難度較大的領域進行深入的檢查。地方銀行由金融廳和財務局共同負責檢查，檢查的重點是地方銀行遵守法律的情況、風險管理狀況等。3、對保險公司的監管內容。 保險公司由金融廳直接負責檢查。在責任自負原則的前提下，主要檢查其資產內容健全、法律法規遵守情況和風險管理狀況。4、對證券公司等的監管內容 。對證券公司和信托公司等的檢查，金融廳主要負責較大的證券公司，中小規模的證券公司委托地方財務局代管。監管重點集中在自有資本是否達到規定比例、對客戶資產的分別管理狀況以及風險管理狀況等。必要時為了檢查其交易的公正性還需要與證券交易監督委員會一起進行聯合檢查。

總之，日本金融廳自成立以來，對金融機構進行組織調整。（至2001年，把若干金融機構重組為四大銀行集團，包括三井住友、三菱東京、UFJ、MIZIHO<瑞穗>在內、減少互相持股等措施。）但后來又出現的金融倒閉案，使日本金融廳認識到強化金融監管，隨時掌握銀行的經營風險，加強市場紀律，建立有效的內部程序，才能保證銀行以及整個金融體系的穩定性。

為此，日本金融廳出臺了金融監管的新措施。

加強財務分析，及時掌握銀行經營風險。2000年3月，金融廳決定每季度對銀行的經營數據等財務內容進行一次分析，改變過去每一二年才進行一次的銀行現場檢查。財務分析的內容主要是指對銀行利率或股價的變化、資金周轉、信用等各種風險等方面的分析。

實行同步檢查，加大金融集團監管力度。2000年5月，金融廳提出將對國內大銀行及證券公司等金融集團采取同步現場檢查的方法，加強對金融機構的稽核力度，即除對金融機構主體進行現場檢查外，還將對其關聯公司和海外網點等同時進行現場檢查。

嚴格規章制度，加強對非銀行金融機構監督。隨著金融改革的不斷深化，一些并非從事金融業務的企業集團正逐步向銀行和保險業務領域滲透，成立金融子公司或以參與收買金融機構的方法經營銀行和保險業務。為此，日本金融廳又提出了”防止金融機構企業化\"的措施，并決定從2001年4月份正式實行。所謂“金融機構企業化\"是指已經陷入經營危機的企業集團，將自己屬下的銀行和保險公司作為籌資機構，進行超量融資。

積極采取措施，加速解決銀行不良債權問題。為從根本上解決銀行不良債權問題，日本金融廳目前正著手制定新的金融行政體制，促使銀行能采用新的直接方式從根本上對不良債權問題加以處理，直接處理，就是把將來有可能出現損失的債權從銀行的不良債權中剝離出來。采用分開管理的辦法將企業分成優良和不良兩部分，對優良企業繼續給予融資，而對后者則采取核銷或依據法律來進行變賣處理。

（作者單位：湘潭大學商學院）