金融監管分工、競爭與協作

在目前中國的監管體系中，除銀監會、證監會、保監會依法履行對金融業的監管職責外，人民銀行、財政部、審計署也被賦予了相應的監管職責。發揮各自優勢，共同參與金融監管，這是我國金融監管的一大特色，但也存在一些問題。有必要對各部門間的職能進行梳理和并分析，并就相互間的合作提出建議。

金融監管分工與競爭

國務院金融監管部門：由中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會構成。分別依據《銀行業監督管理法》、《證券監督管理法》和《保險監督管理法》界定監管對象，授權監管。國務院金融監管部門行使的是公共金融監管職能，監管職責的核心是維護公眾利益，這也是監管立法主旨。

中國人民銀行：依法制定和執行貨幣政策，維護金融業整體穩定，人民銀行行使的是公共金融監管職能，由《中國人民銀行法》授權界定。人民銀行對金融機構的監管是其間接手段和目標，其更注重維護金融體系的整體穩定。

財政部及駐各省專員辦：行使金融監管的職責體現在三個方面，一是國家會計體系包括金融會計體系，金融財務政策的制定者，由《會計法》授權行使公共金融監管職能；二是現階段金融風險最終的承擔人，雖無法律授權，但事實為整個金融業提供國家擔保，上述兩項職責是公共金融監管職責；三是授權行使國有金融機構直接出資人的權利，該監管權屬非公共金融監管職能。

審計署及駐各省特派辦：行使金融監管的職責體現在兩個方面，一是依據《憲法》和《審計法》的授權，行使國家審計職能，對國務院金融監管部門（證監會、保監會、銀監會），人民銀行，財政部的監管行為、監管績效有再監督的職責，行使公共金融監管職能；二是授權行使國有金融機構出資人的再監督職能，對國有金融機構履行外部審計職能，該監管權利屬非公共金融監管職能。

上述部門雖分工不同但目標一致，難免競爭。首先是微觀監管領域的競爭，主要體現在現場檢查的方法尤其是會計檢查，以及非現場監管的分析技術和分析能力上。目前，監管的競爭態勢已展開，例如隨著審計署“金審工程”的啟動，審計部門著手進行聯網審計，依托商業銀行的數據集中和電子化，逐步將商業銀行的電子數據實時傳輸到審計署計算中心，各特派辦通過網絡對各自管轄的商業銀行進行實時監控和檢查，以彌補非現場監管手段的缺乏和監管人員的不足，并切實提高監管的效率，達到適時、動態防范和控制風險的目的。目前，銀行監管部門也已啟動“1104”工程，非現場監管的手段和分析方法將有質的飛躍。

其次是宏觀監管理念的比較。財政、審計的監管理念正從傳統的賬項基礎檢查、制度基礎管理全面轉向風險審計。在財政、審計的監督中，越來越廣泛的運用巴塞爾銀行監管委員會確立的國際監管標準，并結合國際先進的財政、審計理念和手段，通過定性和定量分析，提高財政、審計的監管質量，并從財政政策和對監管者權力制約的角度來提高宏觀監管的成效。

再次是問責與再監督的壓力。對于金融機構的重大問題，如果由財政、審計部門來發現問題，則說明監管部門的存在失職：例如2004年財政、審計部門在查處交通銀行錦州分行的偽造法律文件進行呆賬核銷案件，中行開平支行聯行資金被盜4.8億美元等重大案件中，審計部門都間接指出沒有見到當地銀行監管機構及時的監管舉措。今后，財政、審計部門將強化履行銀行監管的再監督職責，即銀行監管績效審計，獨立評估銀行、證券、保險和人民銀行的監管工作。審計上述部門是否依照有關法規進行監管，是否有效地防范了金融體系中的漏洞，履行監管職責的合規性以及履行職責的效果等。

特點和問題

財政審計監管的微觀性。

各政府金融監管部門各有特長。相比較而言財政、審計在監管方面的特點和優勢，主要體現在微觀領域。

監督審計的獨立性。由于過去“大一統”形成的金融格局，國務院金融監管部門與監管對象關系過于密切，尤其體現在派出機構上，極大地妨礙了監管的獨立性。財政部、審計署及其派出機構與金融行業尤其是銀行業之間沒有歷史性的體制聯系，相比較而言，其工作人員能夠更客觀、公正地履行職責。近年來，財政監督和金融審計實踐也證明，其在揭露并懲處金融機構各類違法違紀事件、約束其依法經營、加強管理等方面都發揮了重要作用。

會計專業性。首先，與國務院金融監管部門的工作人員相比，財政、審計工作人員在會計知識和技能方面有著工作優勢，對會計政策、也包括各項金融會計政策都比較熟悉。其次，財政、審計人員對金融機構進行監管的首要目標是審核金融機構財務會計資料的合法性、合規性、真實性。而國務院金融監管部門脫胎于政府的金融行政管理，客觀地講長期形成的是金融管制的思路，要樹立科學的監管理念并深入開展監管實踐尚存在著一個時間過程。目前監管部門對金融監管的理念和模式都已有共識，即由注重對違規行為處罰處分的合規性監管轉為風險性監管，引導金融機構樹立防范風險的意識，促進其采取積極穩妥的風險處置措施，加強抵御風險的能力。但是，要建立完善的風險監管機制，不從會計環節入手是難以到位的。從監管實踐來看，國務院金融監管部門主要是對金融機構的日常業務進行檢查，往往不夠注重、也沒有足夠力量和手段對金融機構財務會計資料的真實性和合規性進行審核，從而難以發現金融機構利用會計科目人為調整數據，增減資產、負債和損益及聯行等相關會計科目背后的問題。

延伸檢查權。法律授權財政、審計不僅可以對金融機構進行監督、審計，還可對相關單位和企業進行審計，對外部引發金融風險的一些外部因素進行稽核、控制，這是國務院金融監管部門所不具備的。銀行的業務涉及社會再生產的全過程，財務活動也隨著業務活動連續性而展開。由于《會計法》、《審計法》授予財政、審計部門較強的檢查、取證權力，能夠深入檢查和了解有關企業的經營情況和財務狀況，全面了解資金的使用情況，就監督、審計所涉及的問題對有關單位進行跟蹤調查，能夠有效彌補國務院金融監管部門的局限性。

其他方面的優點還表現在處罰力度大、綜合性強、手段先進等等。

其他部門監管的宏觀性

比較而言，國務院金融監管部門的特點和優勢主要體現在宏觀領域。

對風險把握全面。國務院金融監管部門對金融機構的監管包括市場準入，營運監管和市場退出的全過程監管。有效的金融監管必須是保持對整個金融體系的動態、預警、連續地監管，保持整個金融體系的相對穩定;不僅評估金融機構運作的數量指標，也對金融機構的內控機制、法人治理結構等方面的缺陷進行評估并提出督促改進措施。從這一點考慮，與財政、審計比較，國務院金融監管部門是全過程、連續的監管，從監管的實踐和理念來看，國務院金融監管部門正從金融管制向金融監管轉變，監管在由重市場準入退出的審批管制型全面向 “管法人，管內控，管風險”的風險監管型轉變，在目前的監管實踐中，對股權（資本）結構的合理性、法人治理結構規范性、內控的嚴密性、資本充足率等方面的監管重于市場準入、退出的監管。與此相比較，財政、審計的監管尚未完全涉及上述監管內容。

宏觀金融分析能力強。由于國務院金融監管部門有統計并匯總相關金融數據的職責，并且具有日常性、連續性的非現場監管手段，在數據掌握，日常情況的了解上遠甚于財政、審計部門。也因此，國務院金融監管部門在歷次宏觀調控中發揮了重要作用，為國家宏觀調控部門制定政策提供決策信息。

業務優勢。由于監管的專業化和日常化，從新業務的發展來看，國務院金融監管部門在監管金融創新工具方面具有比較優勢，一是貸款類金融創新工具，如可調整利率的抵押貸款、浮動利率貸款、背靠背貸款、可轉讓貸款合同等；二是債券類金融創新工具，如次級債券、浮動利率債券、零息債券、可轉換債券等，三是銀行與證券、保險等行業的衍生或兼容業務，以及金融期貨、期權等；四是一些資產管理類創新工具，如資產證券化等精通程度上高于財政、審計部門。

毋庸置疑，上述六家政府監管部門在各自領域獨立行使金融監管職責，取得了明顯的成效，但是，從金融業的發展趨勢來看，目前這種監管體制日益暴露出諸多問題。主要表現為：一是“群龍治水、重復監管”。國務院金融監管部門、財政、審計監督部門由于缺乏相互間權責的明確界定和職能的嚴格定位，使得這些部門常常使用各自享有的行政監督權各行其是，進行短期應景式的檢查，施以運動式的監管措施。這必然造成“群龍治水”的現象，表現為 “重復監管”或局部“監管過度”，造成監管理念的扭曲、監管效率的低下和監管資源的浪費。二是 “越俎代庖、監管越位”。國務院金融監管部門、財政、審計監督部門在行使公共監督職能和非公共監督職能時，缺乏明確界定，公共監督職能和非公共監督職能相互越界，有悖于市場規則并阻礙統一、規范、透明的監管原則的建立。三是“避重就輕、監管盲區”。目前，國務院金融監管部門、財政、審計監督部門監管重點還是集中于常規型業務，盡管各政府金融監管部門都提出了風險監管的理念，但是，對金融創新尤其是高風險的金融衍生業務存在監管空白。

有效協作路徑

分工有利于監管的專業化的提高，協作有利于監管成本的降低，無論是監管專業化還是監管成本的降低，都是監管效率的提升，但是二者之間是有矛盾的，選擇一個可接受的平衡點，是政府監管部門的實踐選擇。巴塞爾協議中《有效銀行監管的核心原則》指出“在一個有效的銀行監管體系下，參與銀行組織監管的每個機構要有明確的責任和目標……另外，還要建立監管者之間分享信息及為信息保密的各項安排。”對此，監管部門可探索以監管信息合作為切入點，從提高金融監管效率，深化監管合作方面考慮：一是構建銀行、證券、保險的監管合作框架；二是銀行、證券、保險監管部門與人民銀行的監管協作；三是銀行、證券、保險的監管部門分別與財政、審計部門的合作；四是合作方式的選擇與深化。

從國際經驗來看，國際監管當局的合作已有成功合作路徑，巴塞爾銀行監管委員會在與其他金融市場監管者達成《銀行業與證券業監管者之間的信息交流》（1990年10月）、《巴塞爾委員會和證監會國際組織在里昂高峰會議上的聯合申明》（1996年5月）、《金融混業集團聯合論壇》（1998年9月）等文本，為國內政府金融部門的合作提供的可咨借鑒的內容。銀行、證券、保險監管部門和人民銀行可考慮在此框架內，不斷拓展和深化監管協作的內容和廣度。

監管部門間監管協作的平臺選擇及深化可首先考慮建立文字型信息溝通、披露機制及高層會晤機制，就一些重大問題進行磋商;其次建立業務協作機制，分享現場檢查結果;再次逐步建立金融監管數據庫，提高監管的電子化水平，實現金融監管的數字化和網絡化，建立監管信息系統和計算機支持系統，并進行系統聯結，實現動態監管共享。今后，政府金融監管部門可在計劃、執行和結果等方面進行全方位的信息交流和共享，形成聯合監管，真正形成決策、執行和監督的全過程的監督，從而避免出現監管“真空”和重復監管，以降低監管成本，提高監管效率。

根據《巴塞爾新資本協議》，發達國家的金融監管日益向大監管的方向轉變。金融大監管強調金融監管當局、金融監管對象、社會監管力量的綜合監管和相互治衡。根據目前金融監管的現狀，完善的、高效的監管體系應由政府監管為主導、金融機構內部控制為依托、行業自律為輔助和社會監督為補充、國家財政、審計為再監督的五位一體的立體監管層次組成。只有讓每一個層次都能有效發揮作用，才能保障金融監管的績效，才能有效地防范化解金融風險，實現金融業的健康、穩定、持續發展。

（作者單位：陜西省銀監局）