完善我國環境行政訴訟制度的幾點思考

摘 要：環境行政訴訟制度對于推進我國的環境法制建設，促進環境保護領域依法行政，保護環境相對人的環境權益等發揮著十分重要的作用。但我國現行的環境行政訴訟制度很不合理，嚴重制約了其功能的發揮。完善現行的環境行政訴訟制度，關鍵是要改變現有行政主體理論，改革環境行政主管部門的領導體制；適當放寬起訴資格；擴大受案范圍；確立雙重的舉證責任分擔規則制度。

關鍵詞：環境行政訴訟；環境權益，環境侵害

中圖分類號：DF74

文獻標識碼：A

文章編號：1009--9107(2006)04--0115--04

一、現行環境行政訴訟制度存在的問題

環境行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為環境行政管理機關(包括政府)作出的環境行政行為侵犯其合法權益，依法向人民法院提起訴訟，由人民法院對該環境行政行為是否合法進行審查并作出裁判的活動和制度。環境行政訴訟制度作為我國行政訴訟制度的重要組成部分，對于推進我國的環境法制建設，促進環境保護領域依法行政，保護環境相對人的合法權益等發揮了重要的作用。但隨著我國社會經濟的發展，現行的環境行政訴訟制度日益暴露出許多弊端，嚴重制約了其功能的充分發揮。

(一)被告多為“影子被告”

為了確定行政訴訟的被告，各國都確立了行政主體理論，我國也不例外。但我國的行政主體理論與國外的行政主體理論是不同的。國外的行政主體理論強調行政組織的統一性，認為單個行政機關并不具有實體法上的主體資格，只是行政主體的組成部分，只能以行政主體的名義作出行政行為，其行為的法律后果歸屬于所屬的行政主體。如在法國，“行政機關是指構成行政主體整體結構中的某些單位，它們在一定的范圍內，以行政主體的名義進行活動，而效力歸屬于行政主體。而我國的行政主體理論強調每個行政機關的獨立性，認為每一個行政機關都是一個獨立的行政主體，需要獨自承擔行政行為的法律責任。據此理解，在環境管理領域，地方各級人民政府都是獨立的環境行政主體；地方各級人民政府的環境保護、土地、礦業、林業、農業、水利行政主管部門以及國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門等也是獨立的環境行政主體。但在實際中，這些環境行政主體之間的利益并不完全相同，特別是地方各級人民政府的環境保護行政主管部門與其所屬的地方同級人民政府之間的利益沖突是非常明顯的。加上環境行政主管部門與其所屬的地方同級人民政府之間存在領導與被領導的關系，使得環境行政主管部門在執法過程中陷入了尷尬的境地。一方面，它要維護法律的尊嚴，嚴格執法；另一方面，它又要接受同級人民政府的領導，維護政府的利益。而政府的利益在許多情況下與法律相沖突，如政府要發展地方經濟就要對當地企業進行保護，當企業實施污染或者破壞環境的行為時，環境保護行政主管部門如果要嚴格執法，就可能受到所屬政府的干預；但如果不嚴格執法，就會成為行政訴訟的被告，代其所屬的政府受過。環境行政訴訟中影子被告最大的危害并不在于環境行政主管部門代其所屬政府受過，而是使環境行政訴訟背離了維護和監督行政機關依法行政這一立法宗旨。

(二)原告范圍過窄

在我國，行政訴訟的原告是指認為具體行政行為侵犯其合法權益，以自己的名義提起訴訟從而引起訴訟程序發生的公民、法人或其他組織。依據行政訴訟法理論，具有起訴資格的人才能成為原告，才能以原告的身份提起行政訴訟。起訴資格是指個人或者團體所享有的在法庭上對他人，尤其是對政府行為提出控告或者以原告身份向法院起訴的法律權利。

根據《行政訴訟法》的有關規定，公民、法人或其他組織要取得行政訴訟的起訴資格，必須同時具備以下兩個條件：第一，認為具體行政行為侵犯其自身合法權益；第二，與被訴的具體行政行為有著法律上的利害關系，即必須承擔具體行政行為的法律后果。據此，只有具體行政行為所直接針對的相對人才具有起訴資格，才能以原告的身份提起行政訴訟。筆者認為，在環境行政訴訟中如果嚴格依據上述條件確定起訴資格，必將導致原告嚴重缺位，使大量的違法環境行政行為因起訴受阻而得不到司法審查，從而使得公益妨害得以繼續存在下去，受害人得不到法律救濟。這是因為，環境案件具有特殊性。

首先，環境侵害往往涉及到許多人的利益，如環境行政主管部門批準在某地建設排放污染物的設施，該具體行政行為并不對環境管理相對人的權益造成損害，而是對附近居民、法人或其他組織的合法權益造成損害。依據現行《行政訴訟法》的規定，環境管理相對人具有起訴資格，但由于其是受益者，讓其起訴是不可能的；而這些受到侵害的居民、法人或其他組織由于不是環境行政管理相對人，與具體行政行為沒有直接的利害關系而沒有起訴資格，無法起訴。

其次，環境權益是國家和全體公民的共有財富，環境侵害往往損害到國家和社會公共利益。而依據現行《行政訴訟法》的規定，公民、法人和其他組織只有在自己的合法權益受到具體環境行政行為侵犯時，才能向人民法院提起行政訴訟。據此，當環境行政行為侵犯到國家和社會公共利益時，公民、法人和其他組織因沒有起訴資格而不能起訴。加之人民法院又受“不告不理”規則的制約，不能依職權主動受理，從而使這些侵犯國家和社會公共利益的違法環境行政行為逃脫了司法審查，使得審判權對行政權的監督和制約因起訴受到限制而大打折扣。這嚴重扭曲了行政訴訟維護和監督行政機關依法行政這一立法宗旨。

(三)受案范圍較窄

環境行政訴訟的受案范圍是指對什么樣的環境糾紛能提起行政訴訟。這是決定人民法院能否受理環境行政案件的一個關鍵因素。環境法律規范規定，公民、法人或其它組織只能對環境行政處罰決定和行政處理決定兩類環境行政行為提起行政訴訟。《行政訴訟法》第“條對此作了補充，即規定對申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責而行政機關拒絕履行或者不予答復的環境行政行為可以提起訴訟。從上述規定可以看出，環境行政訴訟的受案范圍以特定的行政作為義務領域為限，并不包括一般的行政作為義務領域，即相對人只能對環境行政主體不履行特定環境行政作為義務(行政主體承擔的對特定相對人的行政作為義務)的行政行為起訴，而不能對環境行政主體不履行一般的環境行政作為義務(行政主體承擔的對國家和社會而非特定個體的行政作為義務)的行政行為起訴。筆者認為，這一規定很不合理。因為，環境侵害的對象十分廣泛，環境行政行為往往影響或者損害到相當地區范圍內不特定的多數人的利益，而現行《行政訴訟法》對起訴資格規定的又過于嚴格，被害人可能由于不處在環境行政管理相對人的位置上，或者其受到的損害過于間接，或者由于侵犯的是公共利益，沒有直接的利害關系人等原因而不能提起行政訴訟，導致受案范圍十分狹窄，使得這些違法的環境行政行為得不到司法救濟。這顯然不利于保護公民、法人或其他組織的環境權益。

(四)被告舉證困難

根據《行政訴訟法》的規定，行政訴訟中的舉證責任由被告(被訴行政機關)承擔。《行政訴訟法》之所以作出這樣的規定，主要是考慮到：作為被告的行政機關在行政法律關系中居于主動、有利地位，其舉證能力強于原告。但在環境行政訴訟中，情況并非完全如此。由于原告多為實施環境污染或者破壞行為的企業，它們擁有雄厚的技術和經濟實力，特別是對自己所排放的污染物的屬性和技術指標了如指掌，而作為被告的行政機關卻不具備上述能力。加上環境案件中的證據的技術含量比較高，又多具有潛伏性、流動性、交叉性等特征。因而對于被告行政機關來說，經常很難判斷證據與待證事實之間是否存在因果聯系。而《行政訴訟法》又規定，環境行政主管部門要對企業進行行政處罰，就必須取得證明排污行為與損害結果存在因果關系的證據。但實際上這些證據是很難取得的。正是因為取證困難，許多環境行政主管部門明知企業排放污染物或者明知危害結果是由企業的排污行為造成的，卻不敢理直氣壯地對其進行處罰，結果導致該處罰的沒有罰，該重罰的輕罰，使“依法行政”變為“協商行政”，嚴重影響了環境行政執法的權威性。

二、完善我國現行環境行政訴訟制度的幾點建議

完善的環境行政訴訟制度應當具有維護和監督行政機關依法行政、保護行政相對人合法權益這兩大基本功能。筆者認為，今后應當圍繞這一目標，立足于我國的實際，同時借鑒國外一些國家的有益做法，重點從以下幾個方面來完善我國的環境行政訴訟制度：

(一)改變行政主體理論，改革環境行政主管部門的領導體制

1．完善行政主體理論。我國現行的行政主體理論是導致環境行政訴訟被告多為“影子被告”的一個重要原因。而且，這一理論極大地羽化了政府的責任，不符合行政管理的規律。為了強化政府的責任，有必要對我國現行的行政主體理論進行根本性改變，構建新的行政主體理論，具體而言，就是要從整個行政組織建設的宏觀視角來分析，以行政管理的連續性和統一性規律為出發點，改變目前以單個的行政機關和組織為分析單位的微觀視角，確立大行政主體理論。

2．改革環境行政主管部門的領導體制。環境行政主管部門與同級人民政府之間存在隸屬關系是導致環境行政訴訟中的被告多為“影子被告”的另一個重要原因。為此，筆者建議改革環境行政主管部門的領導體制，可以參照工商、海關、國稅、金融、技術監督、審計等部門的現行領導體制，規定環境行政主管部門實行垂直領導，不再受同級地方人民政府的領導。這樣，就可以使環境行政主管部門擺脫受制于地方人民政府的局面，消除其在行政訴訟中代地方政府受過的顧慮，真正能夠依法獨立行使職權。

(二)適當放寬起訴資格

擴大原告的范圍，關鍵是要在法律上適當放寬起訴資格。對此，可以考慮從以下幾個方面進行：

1．賦予利害關系人起訴資格。環境侵害具有廣泛性，環境行政行為往往侵害到或影響到多數公民、法人和其他組織的環境利益。為了使他們受到的侵害能夠得到救濟，各國紛紛在立法上作出相應的調整，適當放寬起訴資格，賦予利害關系人提起環境行政訴訟的權利，即任何受到或者可能受到環境行政行為侵害或者不利影響的人，都是利害關系人，都有起訴資格，而不論這種損害或者不利影響是直接的或者間接的。在環境管理領域，賦予利害關系人提起行政訴訟的資格，既有利于實現“預防為主、防治結合”原則，又有利于加強對環境行政行為的司法審查，更好地保護環境。為此，建議我國在立法上也賦予利害關系人即與具體環境行政行為有事實上或者法律上利害關系的公民、法人或其他組織，都有起訴資格，都有權以原告的身份提起訴訟。

2．賦予環境保護團體起訴資格。為了更好地保護環境，許多國家除了在法律上賦予利害關系人起訴資格外，又賦予公民(包括公民團體)起訴資格，建立了公民訴訟制度。如美國《國家環境政策法》規定，所有公民都可以對未履行法定環境監督管理義務的聯邦環境保護局提起行政訴訟。又如德國法律規定，環境行政訴訟的提起，可以不以原告個人權利受到損害為要件。在環境行政訴訟中建立公民訴訟制度，既有利于實現“公眾參與”原則，又有利于加強對環境行政行為的司法審查，這對于更好地保護環境具有重要的意義，對此，我國可以借鑒。考慮到行政訴訟中公民個人普遍存在不愿告、不敢告心理的實際，建議在立法上賦予環境保護團體起訴資格。具體可以規定為：環境保護團體認為環境行政主體不履行或者不正確履行環境保護職責的，有權向人民法院起訴。

3．賦予檢察機關起訴資格。為了解決侵犯國家和社會公共利益的違法環境行政行為無人起訟這一問題，我國有必要賦予檢察機關提起環境行政訴訟的權利。因為檢察院是國家的法律監督機關，專門履行法律監督職能，它應當充當國家和社會公共利益的代表。而且，國外也有立法例可供借鑒。故建議當環境行政行為侵犯國家和社會公共利益時，應當允許人民檢察院提起行政訴訟，即賦予人民檢察院起訴資格。這樣，既可以把這些侵犯國家和社會公共利益的違法環境行政行為納入司法救濟的范圍，又可以使人民檢察院以國家法律監督者的身份配合人民法院審查、監督違法環境行政行為。

(三)適當擴大受案范圍

為了對環境進行更有效地保護，各國在法律上放寬環境行政訴訟起訴資格、擴大起訴主體范圍的同時，擴大了受案范圍，把政府不履行或者不正確履行一般的環境行政作為義務的環境行政行為也納入其范圍。如美國《國家環境政策法》規定，任何人均可以以自己的名義對政府作出的不履行法定職責或者不正確履行法定職責的環境行政行為提起訴訟。日本和德國等也有類似的規定。這一規定既有利于實現環境保護領域的“預防為主”原則，又有利于保障公民參與環境管理。對此，建議我國借鑒上述立法經驗，擴大環境行政訴訟的受案范圍，將其從特定的行政作為義務領域擴大到一般的行政作為義務領域。這樣，就可以使廣大人民群眾更好地監督行政機關及其工作人員履行保護環境的職責，更好地保護環境和改善環境。

(四)確立雙重的舉證責任分擔規則制度

解決環境行政訴訟中被告舉證困難問題，關鍵是要改變現行的舉證責任分擔制度，確立雙重的舉證責任分擔制度。考慮到環境行政訴訟中原告的不同情況，具體可以規定為：第一，當原告為環境污染或者破壞中的受害人時，由于其舉證能力弱于被告，故建議仍然依據現行《行政訴訟法》的規定，由被告方承擔舉證責任；第二，當原告為實施環境污染或者破壞的加害人時，由于其舉證能力并非弱于被告，故建議由原告和被告雙方依據“誰主張、誰舉證”的規則承擔舉證責任，即作為被告的環境行政主管部門只需要證明所作的具體環境行政行為必須具備的證據和條件；而作為原告的加害人應當證明污染損害不是由自己造成。在環境行政訴訟中依據上述規則分擔舉證責任，就能解決被告舉證困難問題，這有利于實現立法宗旨。