循環經濟管理制度體系初探

摘 要：科學的循環經濟管理制度體系對發展循環經濟至關重要。建立一個以法制機制、財稅杠桿、投資信貸、價格手段為主體的四位一體的制度體系是發展循環經濟的當務之急。其中，法律上，從立法、執法、司法等法制運行機制來構建；財稅上，擴大稅收范圍，從資源的開采、消耗、消費和廢棄物的產生、再利用環節著手，再配合投資信貸和價格手段，將組合成一個內在協調、井然有序的循環經濟管理制度體系。

關鍵詞：循環經濟；管理制度；可持續性發展

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：1009--9107(2006)04--0087--05

概括地說，循環經濟是一種以資源的高效利用和循環利用為核心，以“減量化、再利用，資源化”為原則，以低消耗、低排放、高效率為基本特征，符合可持續發展理念的經濟增長模式，是對“大量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統增長模式的根本變革。發展循環經濟是以人為本、實現可持續發展的本質要求，可以從根本上減輕環境污染，緩解資源短缺矛盾；可以提高經濟效益，促進產業結構調整，促進產業升級和擴大就業。為適應生產力發展，落實科學發展觀，完善制度體系，深化改革勢在必行。建立有利于促進循環經濟發展的制度體系就必須認識到制度建立、健全和改革是一項系統工程，務必綜合運用法律法規、財稅杠桿、投資信貸、價格手段等政府調控手段，規范、調節和影響市場主體的行為，建立健全約束和激勵機制，以促進循環經濟持續快速發展。

一、循環經濟管理的法制機制

在發展循環經濟中，法律規范市場主體行為。現行法律法規為我國發展循環經濟工作提供了法律支持，但一個完整的循環經濟法律體系還未建立，各項立法還有待建立與完善，因此，還需要在以下幾個方面加強工作：

(一)立法層面

1，基本思路。鑒于我國的具體國情，我們不能照搬國外循環經濟立法的模式，只能結合現有環境立法結構，選擇性地借鑒和吸收一些具體的立法內容或法規。

首先，修改《憲法》，把循環經濟和可持續發展等相關條款納入《憲法》。而且《環境與發展應采取的十大對策》和《中國21世紀議程——中國21世紀人口環境與發展白皮書》以及《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》都把可持續發展戰略作為現代化建設的一項重大戰略。但是我國現行的《憲法》還沒有明文納入可持續發展和循環經濟戰略。《環境保護法》和其他有關環境保護、防止污染和自然資源保護的法律法規，同樣也存在這個問題。這說明了我國環境與資源的法律和政策之間存在脫節現象，故應在適當的時候對根本大法加以補充修改，即在《憲法》第十四條中增加一款：國家鼓勵循環經濟、實施可持續發展。其次，做好國情調研工作和循環經濟示范試點工作，總結經驗教訓，在此基礎上，推出循環經濟的規則規范、條例法令。再次，在取得局部成功的基礎上廣泛聽取各方意見，借鑒國外成功的立法典例推出《循環經濟促進法》。最后，完善立法，修改相關的法律法規使之彰顯循環經濟和可持續發展精神，也使具有中國特色的法律體系更科學。

2．行政法規、規章、條例先行，由地方性立法向全國性立法發展。可由全國人大常委會授權國務院制定促進建立循環型社會的行政法規，如《綠色消費鼓勵條例》、《廢棄物利用與處理管理條例》、《再生資源回收利用管理條例》等。國家可以鼓勵省、自治區、直轄市、經濟特區、計劃單列市根據地方經濟、社會發展的現實條件和環境問題，因地制宜地制定建立循環型社會的地方法規，促進地區循環經濟的發展。在此基礎上歸納總結、調查調研，時機成熟后由全國人大常委會進行立法。

3．通過立法，確立循環經濟的一系列標準，建立一個完整的環保循環指標體系。比如：不同種類的產品在投產時考慮到以后可否循環，內部構成能否達到環保指標；出廠和銷售時，依據不同的標準和環保循環指標，征稅區別對待；政府采購必須依環保循環指標“綠色采購”等。

4．完善《清潔生產促進法》，對涉及環境資源保護的單行法律法規之間的相關規定不同程度上存在著不統一的問題，及時予以調整、修訂。應以貫徹發展循環經濟為導向，對《清潔生產促進法》制定相應的實施細則，包括企業產品開發的生態設計、產品的生命周期評估、資源的再生利用程度評估以及對生態工業技術應用水平的評估和清潔生產的標準、標志做出規定。

考慮到我國環境與資源立法相當一部分是1992年建立社會主義市場經濟體制之前，在計劃經濟體制下制定的，這些帶有計劃經濟特征的規定已明顯與市場經濟的要求不相適應，應及時引入循環經濟，予以增加經濟手段的運用。此外，我國現行的《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》、《礦產資源法》等單行法律法規同樣存在問題：在市場經濟條件下，國民資源環境分配和經濟融資體制不盡符合，缺乏可持續發展相關內容下的原則性指導與具體規定，呈現出濃厚的污染防治色彩而不能使問題得到根本性的解決，故也應以“減量化、再利用、資源化”為原則，予以補充和修改。

(二)執法層面

1．結合環境影響評價制度，規范執法，嚴格執法。鑒于環境報告制度是發展循環經濟法律制度體系的重要組成部分和基礎保障之一，應完善國家現有的環境信息公開發布制度。原因是，除了制定法規和政策外，環境報告制度所起到的監督、落實執行的作用十分重要，可為循環經濟的建設走出新路，填補空白，可對環境行為起到引導、規范、制約和社會監督的作用。政府部門和大型企業可引導先行，率先垂范建立起環境報告制度。各級人大應該要求各級政府專門在其政府工作報告中落實該項制度；與此同時，應培植環境報告獨立的社會評價組織，開展環境報告審核、評價、鑒證工作。

2．將循環經濟與審計制度結合，依審促循。近年來，中央和各地的“審計風暴”方興未艾，這顯現出審計監督的強大生命力。對循環經濟的資金使用和各項指標完成情況進行審計，可以有效的進行經濟執法和環境執法。如，據報道，安徽省大力發展循環經濟，已在化工、釀造和冶金等行業開展循環經濟試點和清潔生產審計，效果明顯。

3．將循環經濟與干部政績考核掛鉤，在評價、選拔公務員時考慮環保執法因素。要拋棄那種單純的用GDP、GNP來考核政府官員的經濟工作政績的做法，政績考核要包括循環經濟的發展情況、EDP(綠色國內生產總值)、居民滿意程度、幸福指數等要素。

(三)司法方面

民事訴訟中加大被告污染者的舉證責任，增加民事損害賠償的數額，引人環境污染精神損害賠償，由此增加污染者的機會成本和民事司法成本；行政訴訟中堅決制裁有不作為情形的行政機關，同時對企業的正當權利予以維護，防止行政主體濫用職權；刑事司法方面，要求各地檢察機關設置專職檢察官，對環境犯罪提起公訴，嚴厲打擊違法者。值得注意的是我國在循環經濟和環保司法方面過于保守，擔心影響了當地的經濟發展；而國外，特別是美、日、德等發達國家，因環保出了問題被司法機關追究責任以致于企業破產、個人承擔種種責任的案例屢見不鮮。這也是我國環境違法、犯罪越來越多，環境問題愈來愈嚴重的一個重要原因。

二、循環經濟管理的財稅杠桿

現行稅制中，沒有設置專門針對循環經濟的稅率，與循環經濟相關的稅種主要是：消費稅、城建稅、資源稅、車船使用稅和固定資產投資方向調節稅等。但這幾項稅收收入占國家稅收總收入的比重只有8％左右，不足以對循環經濟的發展產生巨大影響。為此，我們要完善現行稅制，充分運用財稅杠桿的調節作用，切實為循環經濟的發展保駕護航。

1．加快制定《環境污染和循環經濟稅法》。對環境污染行為征稅是促進經濟增長方式轉變、解決污染問題的最有效途徑。環境稅對可持續發展具有導向性，根據我國的實際情況，國家應對工業廢水依排放量為依據征稅；對噪聲、強光征收污染稅；對二氧化碳、二氧化硫的排放征稅；對燃料產品依銷售數量為依據征稅；對工業固體廢棄物的傾倒征稅，特別是要對電子垃圾的生產者和消費者征收電子垃圾處理與資源回收成本稅，對投資處理和回收電子垃圾的企業予以優惠稅收和資金補貼，以解決電子垃圾的處理難問題。

2．在資源開采環節，擴大資源稅的征收范圍，提高資源綜合開發和回收利用率。我國現行的資源稅是針對使用有色金屬、煤、石油、天然氣、鹽、磷等自然資源所獲得的收益征收，其目的是調節從事資源開發企業由于資源本身的優劣和地理位罩差異而形成的級差收入。由于資源稅收人大部分歸地方，往往起到鼓勵地方對資源過度開發的作用，反而加劇了生態環境的惡化，不利于可持續發展和循環經濟。因而，有必要擴大資源稅的征收范圍，將國有的土地、森林、草原、山丘、灘涂、海洋和淡水等自然資源納入征稅范圍，在理順資源價格體系的同時，適當提高征收資源稅的標準，切實提高資源綜合開發和回收利用率。

3．在資源消耗環節，完善并增強資源稅對循環經濟的調節作用，提高資源利用率。一是整合現有稅費，將現行資源性稅種如資源稅、土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等以及各類資源性收費，如育林基金、林政保護費、電力基金、水資源費、礦產資源管理費、林業補償費、漁業資源費等并人資源稅。二是調整計稅依據，將現行的以銷售量和自用數量為計稅依據調整為以產量為計稅依據，并適當提高單位計稅稅額，對稀缺性、非替代性、非再生性資源課以重稅，以此限制對資源的掠奪性開采與消耗。

4．在廢棄物產生環節，適時開征環境保護稅，大力開展資源的綜合利用。按照“誰污染誰繳稅”的原則，將現行的排污、水污染、大氣污染等收費制度改為征收統一的環境保護稅；適時開征燃煤稅、燃油稅、燃氣稅，對排放固體廢棄物的單位和個人征收垃圾填埋和焚燒稅，一起并入統一的環境保護稅。

5．在再生資源產生環節，制定必要的鼓勵資源回收利用、開發利用替代資源的稅收優惠政策，大力促進回收和循環利用各種廢舊物品。積極完善資源綜合利用稅收優惠政策，對不易回收的再生資源回收處理實行循環經濟發展的稅收優惠政策。如，對于利用廢水、廢氣、廢渣(“三廢”)等廢棄物為主要原料進行生產的企業，可在更長的時間內減征或者是免征所得稅，對回收利用混凝土和垃圾發電企業實行增值稅的進一步削減政策等等。

6．在社會消費環節，以發展循環經濟為導向，加大消費稅的環境保護功能。結合當前我國社會經濟形勢的發展情況和消費水平變化情況，對不同的消費品予以區別對待：(1)將那些用無法回收利用的材料或難以降解的材料制造的產品，在使用中預期會對環境造成嚴重污染而又有相關的綠色產品可替代的各類產品如，一次性木筷、飲料容器、一次性紙尿布、高檔建筑裝飾材料和包裝物、高爾夫球具等，列入消費稅的征收范圍。(2)對導致環境污染嚴重的消費品和消費行為，如大排量的汽車，應征收較高的消費稅，并適當提高電池、氟利昂產品、汽油、柴油、鞭炮、焰火等應稅消費晶的適用稅率。(3)對于資源消耗量小、循環利用資源生產的產品和不會對環境造成污染的綠色產品、清潔產品，應征收較低的消費稅。如此，一方面可以遏制不合我國國情的奢侈消費和超前消費，另一方面也鼓勵了廣大消費者進行健康性的消費和綠色消費，使人類的消費不影響大自然的環境與物種生存，達到統籌人與自然和諧發展的目標。

三、循環經濟管理的投資信貸

投資信貸可以引導宏觀經濟的走向，促進特定產業的發展，是經濟管理的一種重要手段。把投資信貸作為循環經濟管理的制度之一極具價值。

1．把發展循環經濟作為政府投資的重點領域，對一些重大項目進行直接投資或資金補助、貸款貼息。結合投資體制改革，調整和落實投資政策，加大對循環經濟發展的資金支持。如，根據清潔生產促進法的規定，2004年開始，中央財政預算設立了清潔生產的專項資金，重點支持清潔生產的規劃、培訓、技術標準的制定以及冶金、輕工、紡織、建材等污染相對嚴重行業中的中小企業清潔生產示范項目的建設。同時根據可再生能源法，財政部抓緊研究建立可再生能源發展專項資金，重點支持可再生能源開發利用的科學技術研究、標準制定、資源勘察和示范工程等。根據財力的情況，中央財政將逐步增加循環經濟相關內容資金的支持力度，并會同有關部門整合國家基本的投資。

2．鼓勵各方對發展循環經濟的投資，給予政策、稅收、貸款、征地等各方面的優惠。要認識到民間力量發展循環經濟才是主力，一方面使發展循環經濟的市場主體受益，另一方面使耗資源、不環保的企業等得不到投資，促進產業升級，從而使社會經濟走上良性發展之路。

3．引導各類金融機構對有利于促進循環經濟發展的重點項目給予優先貸款。如，對有利于促進循環經濟發展項目的貸款部分，中國銀行可以在存款準備金、委托發放國債等方面對為促進循環經濟發展進行信貸的金融企業給予相應的優惠。

4．大力發行用于發展循環經濟的國債，為發展循環經濟鏈條中的重點企業募集資金；鼓勵有利于循環經濟的企業的證券的發行、上市和交易，推動為熱點板塊。

四、循環經濟管理的價格手段

用價格手段來管理循環經濟很有效，舉例來說：2005年三、四月份，水表顯示我家用水17．4噸、19．1噸。抄表員告知從五月開始每噸漲價0．3元。都是普通工薪階層的家人有些吃驚，認識到要節約用水，結果五月份用了15．7噸，月節水約2．5噸。很明顯，面對價格的上漲，我家選擇了節約用水，節約能源。價格作為一種經濟手段，直接影響消費，個人、家庭尚且如此，如果沒有合適的價格杠桿，相信一般的公司企業更不會考慮如何節能或者是如何降低能源消耗。用價格手段來管理循環經濟可從以下三個方面進行：

1．校正資源類產品價格遠低于成本的現象，并建立起向資源權利主體付費的機制。特別是國內的資源類初級產品價格過低，大量資源無償開采，這就導致各方根本不考慮節能減耗，生產者不重視怎樣用少的資源生產多的產品，消費者也不重視減少對資源類產品的消費。如果要求開采者等向所有人付費，有償開采開發，將有利于校正資源類產品價格遠低于成本的現象，進而實現“減量化”。

2．改革資源類產品的價格形式機制。如果沒有政府的干預，僅通過競爭性市場，礦產資源的開發者不會主動的節約資源、保護環境、尋求安全生產，企業的本質在于追求利潤，只要能牟利，它們不會在乎自己甚至國家的長遠利益。因此，僅通過競爭性市場形成的資源類產品的價格一般會低于資源持續利用的長期成本價格。改革資源類產品的價格形式機制，應考慮到以下因素：(1)資源勘探資金。改無償勘探為有償勘探，將開采者應交納的費用作為資源類產品價格的一部分。(2)礦山礦區的環境恢復、生態補償等費用。礦山礦區因礦產資源的開采、加工、運輸等導致環境污染、生態破壞，這不能拿其他納稅人的錢來恢復、治理，因此，建立礦業企業礦區環境治理和生態恢復的責任機制，強制規定資源類產品價格包括用于礦山的環境恢復、生態補償以及資源枯竭后的轉廠處理資金。(3)強制礦產企業提取的安全費用和加大的安全投入。近年來，我國礦難等安全事故屢屢發生，觸目驚心，一方面人員傷亡慘重，創痛難撫，另一方面進行挽救和處理所耗人、財、物巨大，得不償失。因此加強監管的同時應將提取的安全費用和加大的安全投入作為價格的構成部分，可以達到阻止為暴利濫采資源、無視安全的效果。

3．通過稅收稅率來增加各類產品的成本，特別是對不利于循環經濟和環境保護的消費品課以重稅。目前，我國存在大量的以資源、環境為代價的消費品，較多的不能循環利用，如：方便袋、不可降解的紙盒等。對這些產品征收營業稅、消費稅以此抬高價格，不僅可以在生產者、銷售者中推行循環經濟，也可以在消費者中倡導循環經濟，實現循環型社會。

五、結 語

“十一五”規劃明確提出大力發展循環經濟，并指出要“探索發展循環經濟的有效模式”。有效的管理制度模式必然要以法律為基礎和強有力的保障，以財稅杠桿為核心，以投資信貸為動力機制，以價格手段為平衡機制，組成一個內在協調、井然有序的管理制度體系。當然，構建一個完善高效的循環經濟管理制度體系工程浩大，絕非此文的只言片語；只有借鑒外國經驗，結合我國具體國情，合理構建，才能推動產業結構優化升級，實現科學發展。