反壟斷的調查對象和制裁措施選擇

　　 反壟斷的立法有很多障礙，一時難以克服，但是針對個案的反壟斷調查和制裁卻可以不受限制。不僅于此，即使反壟斷的立法已經通過，要能夠真正發揮作用，最終還是要落到反壟斷的個案調查和制裁措施選擇上，否則，法律文本再好，也只能束之高閣，達不到期望的社會效果。因此，通過案件調查確定壟斷行為已經造成和可能造成對公共利益的損害，然后選擇有針對性的制裁措施和執行標準，是當前需要積極開展的工作。
　　
　　一、發起反壟斷調查和制裁的對象
　　
　　運用立法手段制約企業壟斷行為，需要對壟斷行為和壟斷企業做出明確的定義解釋，以確定需要啟動反壟斷法案來加以制約的行為對象和范圍。壟斷行為的基本特征是排斥競爭，可以分為自然壟斷和非自然壟斷二個基本類別。自然壟斷是技術和自然原因所造成，例如各類主要依靠大量網絡投資的產業，如果分割和重復建設必然導致低效和浪費。從降低成本和價格的角度，壟斷會比競爭更有效。非自然壟斷是以各種人為方式和非市場方式獲取資源和市場份額，享受超額利潤的行為。例如受政府土地政策保護的房地產業、受政府金融政策保護的銀行業、獨享低價石油礦藏的原油加工企業、獨享電話終端服務號碼資源的電信企業等等。非自然壟斷一般會伴有操縱政府決策或者操縱公眾輿論的背景，因此享受特殊的政策保護和避免市場競爭的壓力。小規模經濟的國家需要符合先進技術要求和規模經濟的一定行業壟斷來保護國民經濟的對外競爭力，但是大規模經濟的國家必須著力防止壟斷集團勢力惡性膨脹操縱政府決策，制造社會經濟動蕩和損害社會公共利益。
　　因為存在自然壟斷，所以壟斷不可避免，但是如果壟斷破壞公平競爭保護落后，導致收入分配的不公，損害消費者利益和剝奪公眾的投資機會，影響政府決策損害社會弱勢群體的利益，則都是必須采取措施加以限制和消除的。確定是否需要啟動反壟斷制裁措施的經濟行為，有三個基本的標準：第一，是市場份額導致損害的標準。市場份額達到獨享定價權的，或者少數寡頭聯合定價的，不論是境內的外資企業還是內資企業，它們以壟斷低價或者壟斷高價導致損害市場公平競爭和消費者利益的，都應該是反壟斷的制裁對象。這個標準還適用于變相的價格壟斷，例如利用知識產權專利進行的產品捆綁銷售，利用獨享的國有資本實力進行跨行業股權收購，導致損害消費者和公眾投資者利益的，也應該是反壟斷法案的制裁對象。
　　第二，是資源獨享導致損害的標準。以非市場方式獲得財政資源、自然資源或者信息資源的企業，例如依靠財政投入獲得市場定價份額的國有企業和商業銀行，依靠特許經營權獲得石油開采、土地經營、終端用戶通信號碼、通信光纜骨干網經營權等獨享權力的企業，他們利用資源獨享的地位操縱價格，損害消費者和公眾投資者的利益，也應該是反壟斷法的制裁對象。大批的國有企業都有以非市場方式獲取資源的特點，但是他們與非國有企業一樣，只在操縱價格損害消費者利益的時候才成為反壟斷制裁的對象。
　　第三，是操縱政府決策導致不公平分配的標準。網絡電信寡頭、房地產寡頭、商業銀行、石油、石化、電力等，他們利用與政府決策部門的特殊關系和手中的巨大財力，通過媒體宣傳和專家研究影響政府決策，導致政策隱含的利益分配偏向自己而損害社會公共利益，或者為了保護自己的既得利益而阻止出臺利益糾正的政策措施。例如海外上市的國有壟斷企業，他們可以為了提高海外上市股票的收益而抬高國內市場的產品和服務市場的價格，同時又依靠外匯管制而剝奪國內公眾投資者的投資機會。房地產業也是比較典型的地方性壟斷企業，他8jVc+/gzcnFomhs7cng/2s7JpvOliOeLz9Pypig1QCE=們利用地方政府以極低的價格從農民手中獲得土地，再通過房地產開發和價格操縱，與地方政府共享其中的暴利，甚至不惜采用高壓和暴力手段驅趕維護口糧地的農民。
　　小規模經濟的國家需要符合技術要求的行業壟斷來保護國民經濟的對外競爭力，大規模經濟的國家需要防止壟斷集團勢力惡性膨脹操縱政府決策，制造社會經濟動蕩和損害社會公共利益。為了社會政治穩定和經濟發展的長遠利益，中國現在需要積極采取反壟斷的措施。在出臺專門的反壟斷立法之前，允許民間機構積極發起反壟斷案例的調查，對于民眾反映有很強地方政府背景的壟斷集團勢力，上級政府部門也要給予積極的引導和支持。
　　
　　 二、發起反壟斷制裁措施的選擇
　　
　　 其實反壟斷法的基本內容并不十分復雜，只要規定反壟斷法的適用對象，啟動反壟斷調查和決定制裁措施的法定程序，以及保障公眾的參與權力就可以了，比較困難的還是反壟斷制裁措施的選擇。因為不同的制裁措施隱含著不同的利益分配，適用于不同的壟斷行為，不僅可能遭遇強烈的反對，而且還有很多具體操作上的專業技術要求。主要的制裁措施有價格控制、成本控制、稅收調節、股權拆分、網絡服務共享、投資機會共享等幾大類型。
　　
　　（一）價格控制
　　對壟斷企業的產品定價加以限制，一是引入公眾定價機制。通過公眾聽政會和向網絡媒體公開報價的方式，接受社會公眾對價格的監督，同時允許公眾集資或者規定政府出資聘請獨立的專家提出公開的定價方案，作為定價的法定依據，取代壟斷企業的自由定價權。二是打擊供給方寡頭聯合定價。對少數寡頭互相聯合壟斷市場定價權，導致損害中小企業和消費者利益的行為，規定民事責任和經濟制裁量刑標準。三是網絡服務等價分享。規定網絡類經營公司向無關聯獨立法人出售網絡服務的價格不得高于關聯企業獲取同類服務產品的最低價格，否則要退還差價并向受損方支付賠償。
　　
　　（二）成本控制
　　對壟斷企業的生產和經營實行綜合成本上限控制，或者對廣告費、外包咨詢費和工資福利費進行專項成本控制，目的都是阻止過度的壟斷利潤追求和減少壟斷利潤的轉移。生產經營的成本水平可以參照國內和國外同行的最低成本來確定；廣告費限制有廣告內容限制和廣告開支總額限制，要禁止超出產品使用說明的廣告；工資福利限制有工資福利平均水平的限制和工資福利總額限制，同時要求工資福利信息的定時公告，包括最高和最低工資水平，以及工資外的福利開支項目和金額，接受公眾的監督。
　　
　?。ㄈ┧枚愓{節
　　壟斷企業一般會有比較高的企業所得收入，以及個人工資薪金和獎金福利收入，運用高速累進的企業所得稅和個人所得稅加以調節，是比較公平和有效的政策措施。但是屬于海外上市的國內壟斷企業，或者存在海外戰略投資者的國內壟斷企業，有時會因為國內國外的稅制不同，而影響股東的資本利得納稅，使得稅收調節無法抑制過度的市場壟斷行為。發生這種情況，如果問題很嚴重，也可以考慮采取固定比率股份回報的措施，扣除固定股份的回報，剩下的利潤全部繳入國庫。
　　
　?。ㄋ模┵Y源稅調節
　　對以非市場方式獲得礦藏開采、水資源和土地使用權的壟斷性企業，可以采取資源稅調節的措施。資源稅的理論公式為：資源稅＝國內市場的資源出售價格－開采成本－開采毛利，或者 資源稅＝國外公開報價－國內開采成本和開采毛利－流通和運輸費差價。資源稅對資源開采企業征收，要防止壟斷利潤轉移到資源加工企業。對資源加工企業和加工開采混合企業的資源產品交易價格計算，應該不低于國外最低報價加上流通和運輸成本。此外還要防止國內企業虛報開采成本和瞞報開采利潤的問題，防止出口轉內銷的避稅問題，還要鼓勵資源產品的海外采購。
　　
　　（五）網絡服務和投資機會共享
　　針對骨干通信網絡服務公司的壟斷行為，可以規定向非關聯企業提供同質服務的價格不得高于關聯企業，并對拒絕向非關聯企業提供同等服務的行為進行嚴厲制裁和高額罰款。針對海外上市企業剝奪國內公眾投資者平等機會的壟斷行為，可以規定股權海外上市不得先于國內上市，對外出售股權不得先于對內出售，保障國內同行業機構享有平等權利。針對由計劃體制下的政府部門轉變而來的國有企業，打破他們的市場壟斷，要在剝離政府職能的前提下開放市場準入，公布市場準入門檻，引進獨立的競爭對手，同時嚴格限制直至最后禁止國有企業的跨行業投資收購。
　　
　?。┕蓹喾指詈推髽I拆分
　　如果壟斷企業的規模巨大，導致嚴重的資源配置低效、收入分配扭曲和技術進步受阻，則對之實施股權分割和企業拆分是必須的選擇。企業拆分有按照生產流程進行的縱向拆分和按產品和市場分類的橫向分割。拆分后的企業應該是互相獨立的企業法人，一般不得互相持股。企業拆分之后，市場進入的門檻自然降低，有利于充分競爭的市場形成，但是如果拆分不足和缺乏配套的制約措施，仍然可以形成寡頭壟斷的市場格局，這種情況就需要進一步的企業拆分和股權分割了。
　　
　?。ㄆ撸┵Y本投資范圍的限制
　　對資本構成主要依靠政府投資的國有或者合資壟斷企業，對已經處于自然壟斷或者非自然壟斷地位的民營和外資企業，應遵從高度專業化經營的原則，禁止他們進行主業范圍之外的一切投資，剝離他們主業之外的各類分支機構，防止他們利用自己的壟斷優勢地位無限擴張，損害市場的公平競爭秩序。
　　反壟斷制裁措施同時適用自然壟斷和非自然壟斷，區別在于制裁措施的選擇有所不同。對自然壟斷主要是限制定價和規定社會責任，而不是要打破壟斷和改行競爭；對非自然壟斷的制裁措施，重點是要取消政府保護和打破壟斷引入競爭。中國現階段實施反壟斷制裁措施的重點，不是要消滅壟斷，而是要阻止壟斷行為損害消費者和公共投資者的利益，防止壟斷勢力膨脹操縱政府決策和改變國家政治權利的基本格局。
　?。ㄗ髡邌挝唬簢野l展改革委經濟所）