自主治理制度與西部生態環境治理

[摘要]隨著西部生態治理活動不斷深入，自主治理制度的作用凸現。作為一種依靠內在規則而運行的治理制度，自主治理制度在信息、成本和主體等方面具有明顯的優勢，有效地擴大了主體范圍，提高了治理績效。針對我國自主治理制度發育相對遲緩的現狀，應當從發展民間環保組織、提高公眾和企業環保意識、培育社區內自主治理組織、構建生態文化觀等方面促進我國自主治理制度的發育。

[關鍵詞]生態環境；自主治理制度；民間環保組織；環境認證制度

[中圖分類號]X31

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2006)04-0055-03

各國環境治理的制度安排，初期大都以政府強制型為主，逐步引入產權與市場制度安排，近年來又輔以各種類型的自主治理制度，至今已形成多種制度安排共存并相互補充的制度體系。自主治理制度不僅使治理重點由事后補救或“末端治理”轉向事先控制或“源頭治理”，提高了環境治理的績效，同時也成為衡量環境治理活動是否優化與深化的標志。

一、自主治理制度的內涵及其特征

在環境治理實踐中，制度對于治理主體環境行為的約束或規定，可以通過以法律手段、行政手段管理為內容的外在制度進行，也可以通過一系列內在的規則或非正式制度等來實現自我規范和自我管理，后者被稱為自主治理制度。制度經濟學中，自主治理制度被定義為靠人類的長期經驗而形成的規則，由于為足夠多的人所采用，從而成為傳統并被長期保持下來，并通行于由個體組成的共同體。其大致可分為四個類型：即習慣、內化規則、習俗和正式化內在規則。自主治理制度與外在制度的區別主要表現在三方面：第一，它不是人工設計物，而是千百萬個體間相互作用而自發形成的。第二，它往往通過道德準則、個體的聲望、聲譽和自我形象等約束個體，促使個體產生良好的自律，形成內在化的行為準則。第三，它與外在制度之間具有一定的互補性，缺少了自主治理制度的外在制度往往會失效。事實上，早在正式制度被應用于生態環境治理之前，自主治理制度就已經開始約束人類行為。

與依靠法律的強制力而運行的外在制度相比，自主治理制度在生態治理中具有三個基本特征：

第一，自主治理制度具有自主監督、自我執行、自我實現等機制，從而形成“自發秩序”，無須借助外部強制力。

第二，自主治理制度不僅是不同利益主體長期博弈所實現的結果，而且是基于個體間的信任、尊敬，使個體間的不合作博弈轉向合作博弈，并實現“合作解”的一種制度安排。

第三，自主治理制度實現公共利益目標是建立在個體的相互信任、道德和利他行為等社會資本基礎之上的，具有較低的運行成本。

二、自主治理制度的實現形式及其在西部生態環境治理中的運用

在生態環境治理實踐中，自主治理制度的外在實現形式主要有三類：

1．環境認證制度。加人WTO后，我國出口貿易越來越多地面臨來自發達國家的“綠色貿易壁壘”措施的影響。在國內市場上，隨著公眾對于生態環境問題的關注程度不斷增加，以及公眾對于自身環境權益的要求不斷提高，企業同樣面臨著來自環保法律、政府管制，特別是來自消費者和其他公眾的環境壓力。環境形象不僅成為企業形象的主要因素之一，也是企業生存和發展的必需。在這種形勢下，越來越多的企業自覺采用了清潔生產、綠色生產等方式，實行嚴格的環境標準，以獲得消費者和公眾的環境認同，或者獲得國際市場上的銷售許可。目前，越來越多的企業希望通過各類國際通行的環境認證制度，甚至甘愿為認證付出不菲的代價。這使得建立在企業自愿基礎上的認證制度具有了自主治理制度的典型特征。

相對于發達國家，我國環境標志工作起步晚，1993年3月，國家環?？偩质状闻鷾什l布了環境標志圖案(即十環標志)，2000年底已經有150多家企業、400多種產品獲得該標志。目前已經建立了較為完整的體系，隨著更多的企業獲得該標志，我國的環境認證制度對企業環境行為的約束將更加明顯。

2．民間環保組織。這類組織不同于傳統的政府或企業。它既不像企業那樣完全地以經濟利益為目標，也不像政府那樣完全以公共利益為目標，而是以生態環境為目標。據不完全統計。我國環保社團有1600余個，全國性的約100多個。各類民間環保組織不僅不需要政府的投資，而且具有相當的信息優勢和專業優勢，它們通過普及環保知識，召開學術會議，實地考察，為政府決策提供建議等形式參與生態環境治理。這些環保社團的興起和發展既是中國20世紀90年代后期環境保護事業中出現的新生事物，也是中國公眾以自愿的方式達成某種實現公共利益的內在制度安排。

目前，中國比較活躍的民間環保組織有自然之友、綠網、綠色和平等，它們在西部組織了大量環?；顒?。全球綠色基金(GGF)過小額資金支持，每年投入近600萬美元幫助中國、特別是西部的正在起步的基層環保組織。西部地區的民間環保組織的治理成效也十分顯著，1997年在陜西成立的媽媽環保志愿者協會在三年中的“植樹染綠三秦”活動中，共植樹400多萬株。

3．自主治理組織。美國學者E·奧斯特羅姆等人曾經以近海漁場、灌溉系統、地下水以及森林資源為背景。通過實證研究。探討了保證上述公共資源持續發展和利用中的自主治理制度。在我國許多地區，當地居民無須外部的強制力，僅依靠對當地自然環境的充分了解和彼此間的相互信任、尊重以及有效溝通，長期與生態環境和平共處，自發地形成對共同擁有的自然環境和生態資源的可持續利用。在四川省茂縣永和鄉道財村。林業管理人員引入“社區林業”的概念。與當地村民充分協商，利用村規民約，使村民自覺禁止在天然林內采集薪材和收集落葉。不僅減少國家對天然林進行保護的成本，還提高了保護效果，促進社區的發展。可見，在涉及多個個體同時參與和面向小規模的自然資源開發利用中。通過彼此尊重、信任和有效溝通實現的自主治理及由此而產生的自主治理組織已成為自主治理制度的典型形態。

三、自主治理制度的優勢

在西部生態治理活動中，依靠公眾和企業自愿參與的自主治理制度與依靠外部強制力而運行的外在制度相比．明顯具有三方面的優勢：

1．信息優勢。生態環境治理是一項面向環境資源的集體行動。治理績效與治理主體擁有的資源信息的數量和治理主體之間信息溝通的效率密切相關。由于環境資源在空間上分布極其分散。不同治理主體所擁有的信息是不完全和不對稱的。生態環境治理實踐中出現的“市場失靈”和“政府失靈”，很大程度上與這些信息障礙以及由此所導致的高交易成本有關。而自主治理制度特有的信息優勢可以克服這些障礙。提高治理績效。

第一，環境認證制度的信息溝通優勢。在環境認證制度中，企業和農戶自愿爭取權威機構的認證，社會公眾或消費者愿意以環境信息為依據進行消費決策，認證機構為了取得企業、農戶及消費者的信任，力求保證信息的真實準確，從而形成一個低成本的信息溝通機制。

第二，民間環保組織的信息獲取和傳播優勢。一方面，擁有許多環保專家的環保組織擁有豐富的環保專門知識，而大量公眾的積極參與使其擁有低成本獲取具體環境信息的優勢；另一方面，民間環保組織是由具有共同環境目標的自愿者組成，既有分享信息的動機和愿望，又有向公眾傳播環境保護和治理信息的積極性。

第三，自主治理組織中的信息獲取和溝通優勢。在參與者數目較少、生態資源的規模較小的自主治理活動中。由于個體和環境之間的長期相互作用。使當地居民掌握了大量準確的資源具體信息，具有明顯的信息獲取優勢。另一方面，居民間長期的共同生活形成的相互信任、尊重使得他們之間可以實現低成本的信息溝通。

2．成本優勢。自主治理制度的成本優勢不僅表現在信息的獲取、溝通、傳播成本低廉，而且還表現在其他兩方面。

第一，具有較低的協調成本。生態環境治理是由許多個體參與的一項集體活動，降低個體間的沖突。提高合作程度有助于提高治理績效。在環境認證制度中，公眾和消費者基于環保意識而偏好環保產品．企業和農戶為了經濟利益而尋求權威機構的認證，而權威機構為了正常經營和實現盈利，盡可能仔細考查，保證環境信息的正確性，從而形成一個高合作、低沖突的和諧秩序。而民間環保組織的非盈利性和單一環境目標避免了內部個體間的利益沖突和目標沖突．加上其具有的自愿性，使內部成員傾向于合作。更為奇妙的是。自主治理組織在一定范圍內可以既降低同代個體間。也降低代際個體間使用公共資源的沖突。因為在自主治理制度的長期形成過程中，個體出于對傳統和文化及習俗的服從和尊重，或出于對自身形象的考慮等非正式約束，不僅會自覺接受可持續發展的觀點，實現代際間對資源的合理利用，而且會低成本地解決當代個體間的沖突，自主達成一種有序的公共資源使用制度。

第二，具有較低的監督及制裁成本。自主治理制度可以較低的成本保證個體自覺地遵守規則，克服機會主義傾向。在環境認證體系中，認證機構是以提供高品質的環境信息博得公眾和消費者的信任，從而保證它們的利潤。市場機制下的利潤最大化目標使認證機構有足夠的動機提供高品質的環境信息。消費者的偏好使生產者有動力加強環境保護和治理。而消費者出于維護自身環境權益，會有動力對企業的環境影響提出特殊要求，從而形成一套低成本的監督和制裁機制。民間環保組織有廣泛的群眾基礎，在監督空間分布分散的企業的環境行為方面具有信息優勢。另一方面，通過環保宣傳，改變消費者的偏好，可以對破壞生態環境的企業實施一定的經濟制裁。在自主治理組織中，通過道德的內在約束，共同使用公共資源的個體能以較低的成本完成對違規者的監督和制裁。

3．主體優勢。自主治理制度的最大優勢在于它十分有效地擴大了治理主體的范圍。在環境治理的初期，政府是治理活動的唯一主體。隨著產權的引入，直接參與治理活動的公民個人、企業和農戶就成為環境治理活動的又一主體。參與主體的范圍仍是非常狹小的。直到自主治理制度出現，治理主體的范圍迅速擴大。

第一是公眾和消費者。隨著環保意識的不斷提高，積極的環境行為會成為所有公眾和消費者的自覺行為。從制度的角度進行分析，公眾的大規模參與將為自主治理制度的供給提供源動力。

第二是企業的范圍擴大。環境認證制度使越來越多的企業和農戶對自身的環境行為實行自律，較容易地實現了環境治理成本的“內部化”。

第三是民間環保組織。由個體本著自愿、自治原則而形成的民間環保組織，不僅強調自身作為公共環境利益的代言人的角色，以環境利益來博取公眾的認可；而且突破了由政府包辦提供公共產品的傳統，實現了環境治理主體的多元化，彌補了“政府失靈”。

四、促進我國自主治理制度發展的一些建議

我國現有治理制度體系中，政府主導的強制性制度占了很大的比例，基于個體的微觀層次相互作用的非正式制度和內在的制度安排比例相當低。與國外相比，自主治理制度在我國的發育相對遲緩，主要表現在三方面：一是起步較晚。在海外，自主治理制度從20世紀70年代開始興起，80年代和90年代高速發展。而國內從90年代后期才開始興起。二是范圍較窄。由于教育和經濟發展的差距，我國企業主動追求環境認證的比例、公眾參加環?；顒拥谋壤懊耖g環保組織的數目均明顯低于發達國家。三是影響較小。我國企業還沒有像歐美的大公司那樣自發制訂公司的環境政策，民間環保組織也無法像歐美的一些團體那樣與多方合作來達到其環保目標，公眾的環保意識也相對較弱。

為促進我國自主治理制度的發展，建議：

第一，鼓勵民間環保組織的發展。民間環保組織的有組織性可以將自發的環保意識轉化為有組織的環境治理行為，因此政府可以通過放寬注冊標準、將一些公共事務管理讓位于民間環保組織、多聽取民間環保組織的建議等途徑鼓勵其發展。

第二，加大環保知識的普及力度，積極影響公眾偏好于環保類產品，激發公眾的環境倫理，加強公眾對企業環境行為的監督約束力。

第三，注重培育社區自主治理組織，強調社區在生態環境治理中的主體作用，提高社區對生態環境治理的興趣和積極性，從而降低政府環境治理的成本，提高保護治理效果。

第四，大力開發傳統文化中諸如“天人合一”等環境系統觀，古為今用，構建當代的生態文化觀。

責任編輯：秦玉珍(本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。)