以國家手段推動社會主義新農村建設

上海第二工業大學，上海201209

[摘要]利用國家手段保護農民的利益，是經濟發達國家在社會轉型期普遍采用的方法。我國城市化滯后于工業化、超強度二元結構的社會現實，在很大程度下是國家強力推進工業化的結果。因此，必須以國家手段推動新農村建設，建立和諧的城鄉互動機制，從而實現社會均衡發展。

[關鍵詞]國家手段；社會轉型；新農村

[中圖分類號1F31

[文獻標識碼]A

[文章編號]1 002-7408(2006)04-0057-03

在建設主義新農村的實踐中，人們開始認識到新農村建設不僅是全面解決“三農”問題的重大舉措。而且是一場深刻的社會轉型過程。新農村建設需要跳出農村，甚至“三農”的視野．從國家戰略的角度來認識，并以國家手段來推動。

一、以國家手段解決農民問題，是發達國家在社會轉型中普遍采用的方法

無論是從社會發展史、還是從經濟史的角度來考察，經濟發達國家的現代化進程都程度不同地經歷了由傳統農業社會向工業社會的轉變。盡管各國在其轉變過程中所采取的路徑不同．但有一點是不容置疑的，這就是任何國家的社會轉型過程，都不同程度地對農民的利益造成了損害。最典型的莫過于英國的圈地運動和美國的南北戰爭。這種忽視農民利益的現代化，使社會付出了昂貴的代價，在人類的文明史上寫下了恥辱的一筆!

隨著社會經濟的發展和文明程度的提升，這種現代化思路引起了許多國家的反思，并在國家政策上予以體現。如英國、日本、韓國在經濟的轉型過程中，都無一例外地通過國家手段對農民進行了援助。

英國是世界上最早實現社會轉型的國家，“圈地運動”也因此臭名昭著。但是，李世安通過對英國歷史的深入研究，認為英國在工業化過程中，“在解決農業剩余勞動力轉移過程中，自覺或不自覺地采取了國家干預的做法，探索出從懲罰、救濟、濟貧，到創造就業機會的一套做法，成功地解決了農村勞動力向城市轉移的問題，為社會轉型和經濟發展了道路。”(李世安，2005年)他認為，在“圈地運動”最初的200年里，英國政府還沒有意識到失業農民對社會的危害，對失地進城農民采取強制的懲罰手段，把他們看成是流浪漢和懶漢，并于1547年通過了對其實行懲罰的法令。其結果招致了1549年、1554年的兩次農民起義。面對農民起義，英國政府認識到。進城流浪農民的問題，是社會轉型的必然結果，不是失地農民的錯。于是政府采用了對失地農民救濟與懲罰并用的政策，通過移民和流放兩種方式，化解日益嚴重的剩余勞動力問題。后來，隨著英國經濟的逐步壯大和就業崗位的增加，英國在1601年通過了伊麗莎白法，提出以國家干預的方式為失地者提供工作。1622年到1622年英國樞密院還出臺了一系列詔令，強制性地讓紡織企業增加就業崗位。1834年，英國又頒布了新濟貧法，把濟貧和引導就業結合起來。逐步使農民適應了社會轉型過程。

日本的社會轉型始于19世紀60、70年代的明治維新。明治維新一開始，就從剝奪幕府將軍的領地著手，對農村的土地制度進行調整。但廣大農民仍然得不到土地，靠佃租土地生存，農民的生活狀況沒有得到根本的改觀，佃農不斷展開對寄生地主的反抗。1938年，政府頒布了《農地調整法》，第一次在法律上保護了佃農對土地的租借權。戰后，隨著日本工業化進程的加快，日本政府從20世紀50年代中期開始，大規模地推進農村工業化。首先，通過財政出資，幫助農村地區改善交通、通信等基礎設施，為農村工業的發展創造良好的外部條件。日本政府投入大量資金幫助農村地區建設機場、鐵路、高速公路、港口、公共福利設施及通訊系統，大大改善了農村地區的投資環境和生活條件，縮小了城鄉差別。其次，為農村工業企業提供稅收、金融等優惠政策。日本政府通過國家干預和引導的方式，由國家和地方公共團體及民間金融機構組成農村工業融資體系，并通過優先提供貸款或提供低息、無息貸款的形式，確保對農村工業企業的資金援助。為方便中小企業從民間金融機構貸款，1958年，政府對信用保險制度和信用保證制度實行了統一管理。1961年政府制訂《落后地區工業開發優惠法》，指定了105個“產業開發程度低且經濟發展停滯的地區”．通過減免租稅、免除地方稅、確保資金等優惠政策來吸引企業投資。并允許某些符合條件的地區發行地方債券，由國家財政補貼利息。這些政策的實施，大大地縮短了工業化的進程，到20世紀80年代中期．日本基本上實現了農村工業化。

韓國政府利用國家手段，通過建設新農村促進經濟轉型的做法，目前引起了我國社會各界的廣泛關注。在20世紀60年代初，韓國還是一個以小農為基礎、經濟極其落后的國家。1962年，韓國人均國民生產總值僅82美元，農業增加值占國民生產總值的43％，農業勞動力占全社會勞動力的63％。但從1962年開始，韓國政府確立了出口導向的經濟-發展戰略，迅速推進了國家工業化和城市化，使經濟得以快速發展。但同時也出現工農業發展失衡，城鄉之間的差距迅速擴大的社會問題。1963年，農戶年均收入是城市居民的71％。而1970年下降為61％。當時，在全國農村人口中，經營耕地不足一公頃的農戶占67％，他們的年均收入還不到城市的50％。其結果導致農村人口大量無序遷移，帶來許多社會問題。因此，從1970年開始，樸正熙領導的政府在第三個五年計劃(1972—1976)中，將“工農業的均衡發展”，放在經濟發展三大目標的首位(其他兩個目標是發展出口和重化工業)，開始啟動“新農村運動”。設計并實施了一系列的開發項目，以政府支援、農民自主開發為基本途徑，引導農民掀起了建設新農村運動，使農民的收入明顯增長，與城市的差距逐步縮小。1993年農民人均收入達到城市居民的95．5％。到2004年韓國人均GDP已經躍升到1.4萬美元，城鄉收入比為1：0．84，實現了城鄉協調發展。

二、對我國轉型期國家有關政策的反思

對于我國社會轉型時限的劃分，理論界普遍認為：“中國的社會轉型從1840年鴉片戰爭正式開始，經歷了三個階段：第一階段是鴉片戰爭至新中國建立：第二階段是新中國成立至改革開放；第三階段是改革開放至今，這一階段仍在繼續。”(鄭杭生、吳力子，2004)。顯然，第一階段不僅沒有給中國帶來工業文明，而且使中國走上半殖民地半封建的社會。到1949年，“在整個國民經濟中只有10％右的現代工業，其余的90％是落后的農業和手工業。”(劉曉凱、劉彤2005)。

將中國引上工業化發展之路的，是中國共產黨領導下的新生政權。由于特殊的國際環境和歷史條件，新中國的工業化選擇了“重工業優先、城市優先”的發展道路，并通過工農業產品價格的“剪刀差”，從農業中取得原始積累。為達此目的，政府人為地把農村和城市分離開來，并通過城鄉分割的戶籍制度予以強化。

圍繞城鄉分割的戶籍制度，政府出臺了一系列歧視農民、限制農民的政策。主要有糧食供應制度、副食品與燃料供應制度、住宅制度、教育制度、就業制度、醫療制度、養老保險制度、勞動保護制度、婚姻制度、生育制度等十多項制度。這就從根本上杜絕了農民進城的可能性。同時，在農村通過人民公社制度，最大限度地限制農民對自身利益的追求，號召農民支援城市建設，并通過“剪刀差”，不斷地為城市發展提供資金。僅此一項。從建國之初到1978年，從農村抽走的資金據估計有800晚元之多。(陳錫文，2004)至此，國家利用政權力量，建立起了以犧牲“三農”利益為主。強勢推動工業化的超強度二元經濟體制。

以十一屆三中全會通過的《中共中央關于加強農業發展若干問題的決定(草案)》為標志，國家開始了對二元體制的反思和改革。這次全會以后，國家采取了一系列重大措施。包括：(1)大幅度提高農副產品收購價格，減少農產品統派購品種和數量；(2)增加對農業的財政投入、信貸投入和農用工業投入；(3)持貧困地區發展生產，促使貧困人口盡快脫貧；(4)尊重農民意愿，改革農業體制，廢除人民公社制度，實行家庭承包經營。這些措施的實行，初步改善了國家和農民的利益關系，使農業生產高速增長，經濟結構趨于合理化。城鄉居民的收入比也由1978年的2．6：1，下降到1984年的1．8：1。

從1985年開始，隨著城市經濟體制改革的加快，尤其是價格改革的實施，城鄉收入差距又開始拉大，1992年城鄉收入比又回到了2.6：1。特別是隨著90年代以來工業化和城市化的進程的加快，農民利益不斷受損，農民負擔不斷加重。再加上國家在1999年為了擴大內需，刺激經濟，采取了大幅度提高行政事業單位工資和調低糧棉定購價與保護價的雙向措施，使城鄉收入差距進一步擴大。(李成貴，2000)據中央政策研究室副主任鄭新立透露，我國2000年城鄉收入比可能達到3.3：1，如果不再采取特殊有效措施，到2020年有可能達到4:1(鄭新立，2005)。“如果考慮到：一方面，城市居民在住房、社會保障、公共衛生和教育等方面享有國家的補貼；另一方面，按照現行口徑，農民家庭收入要交納的稅費，以及用作生產資料的投入。實際差距為5：1—6：1。”(王夢奎，2004)。

通過以上分析，我們可以看出，建國以來日益嚴重的“三農”問題，實際E是我國在推進工業化、城市化過程中沒有妥善地協調好工農關系而造成的。這既有政策的失誤，也有社會轉型的必然。因此，要徹底解決該問題，必須超越“三農”的視野，依靠國家手段，在社會范圍內進行政策調整。

三、以國家手段推動新農村建設

黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的任務，是全面解決“三農”問題，實現小康社會的重大舉措和社會系統工程。新農村建設必須依靠國家手段來推動。

強調以國家手段推動新農村建設，主要是考慮：一方面，解決“三農”問題是政府的責任所在。政府的基本責任就是運用公共權力分配公共資源，以保證社會經濟生活的有序進行。實踐證明，國家什么時候重視“三農”，“三農”就會有好局面，反之就會出問題。在全面建設小康、構建和諧社會的今天，國家政府已經意識到解決“三農”問題、建設社會主義新農村的重要性和緊迫性。正如胡錦濤同志在2006年1月25日中共中央政治局第二十八次集體學習時指出的：“我國有13億人口，農村人口占大多數，農業和農村發展搞不上去，農民生活得不到顯著改善，我們就不能達到全面建設小康社會的目標，不能實現全國人民的共同富裕，不能實現國家長治久安。”

另一方面，“三農”問題的形成，不在于“三農”本身，而是國家，特別是在改革前28年國家一系列政策的結果。因此，該問題的全面解決有待于國家政策上的重大突破。只有通過國家政策的調整，才能解決這一歷史問題。

同時，我國經過20多年的改革發展，已經進入全面、快速的發展階段，有超過8000億美元的外匯儲備和超過了3萬追憶人民幣的財政收入。國家有足夠的實力，通過建設新農村解決這一歷史問題。

用國家手段推動新農村建設，當前需做好以下方面的工作：

第一，利用國家手段，對社會資源進行合理配置。資源配置對任何部門、任何行業的發展都是十分重要的。從某種角度來看，哪個部門，哪個行業爭取到了資源，哪個行業就會取得快速的發展。對我國農村資源配置的現狀，陳錫文從勞動力、貸款兩個方面進行過分析。他認為：從勞動力的配置來看，2002年，農業在國民經濟中的比重為14．5％，但從業勞動力占到了全社會從業勞動力的50％，即以全社會50％的勞動力創造了14．5％的CDP。從資金來看，2002年底，在全國所有金融機構的貸款余額中，農業部門所占的份額只有5．24％，即農業部門用全社會5．24％的貸款創造了全社會14．5％的財富。如果從整個農村，即把鄉鎮企業考慮進去，2002年，農村所創造的增加值占全國8DP，總量的46．1％，但享受的貸款值僅占社會貸款總額的10．14％。資源配置不合理的現狀是十分明顯的。(陳錫文，2004)

農村資金配置不合理的根源在于農村金融體系的不健全。據經濟合作與發展組織(簡稱：OECD，以下同)計，我國“農民70％以上的貸款是通過非正規渠道獲得的。來自正規金融機構的只有30％。”因此，國家要通過必要的行政、經濟手段，對農村的金融結構進行整合：一是對現有的農業銀行、農村信用合作社進行必要的政策支持，使其有足夠的資金實力和經營動力，為農村的發展提供資金。二是建立區域性的民間銀行，通過多種渠道聚集資金，并根據資金的投向，提供必要的利息貼補。三是根據鄉鎮企業發展的實際，將政府序列的鄉鎮企業局，更名為農村中小企業發展局。代表政府對農村中小企業的發展進行協調和管理。并在資金的投放、信用的擔保、貼息范圍的認定等方面，探索管理的方法。

從勞動力的配置來上說，國家應該圍繞在為農民創造公平的就業環境上進行管理制度創新，廢除在計劃經濟時期制定的一切限制農民進城的法律和條例，切實保護農民的基本權利。

第二，加大對農業的支持力度。農業作為一種弱勢產業，在經濟發達國家普遍得到政府的扶持。盡管WTO對此作了種種限制，但這些國家對農業及農產品的保護有增無減。總的來說，我國對農業的支持力度明顯偏低。據0ECD分析，我國“政府農業支持水平低且有所波動，盡管在近年(2003年提高到8％，但仍低于OECD國家平均30％的水平”。因此，要加大對農業的支持力度，一方面要加大農業基本建設和農業科技投入，徹底改變農業基礎設施和農業科技水平落后的局面，并通過立法使之制度化、規范化。另一方面是加大農業補貼支出，確保農民收入穩步增長。從發達國家的經驗看，通過國家財政轉移支付，進行農業補貼，是維護農民利益、保護農民生產積極性的有效途徑。我國財政支出中用于農業補貼的部分太少，今后必須加大財政對農業的扶持力度。

第三，探索有特色的城市化道路。隨著我國經濟的發展，城市化趨勢是不可逆轉的。按照庫茲涅茨的分析，當人均GDP≥1000美元時，城市人口占總人口的比重應≥65．8％。我們目前不到40％的比例，明顯滯后于工業化的發展。當前，我國的城市化水平大體相當于英國1850年(37％)，北美1910年(41％)，日本1950年(38％)。今后，我國的城市化進程，如果按照80年代以來的平均進度，2010年將達到47％，2020年將達到55％；按照1995年以來的平均進度，2010年將超過55％，2020年將達到64％，也就是說，有3-4億的農村人口在未來的15年將轉化為城市居民。

我國的國情決定了城市化道路將更加復雜和曲折，既不能像英、美那樣，通過先推進、再調整的做法，也不可能像日本、韓國那樣在較短的時間內，通過大規模的政府投資實現農村工業化，而必須考慮自己的實際，走出有特色的道路。這條道路最基本的要求是，必須把城市化和“三農”問題結合起來，統籌考慮。使之成為實現城鄉協調發展，改變二元結構的推動力。因此。城市化建設要在兩個方面對此要求有所體現：一是城市結構的合理化。主要是指在城市發展的思路上，把小城市和大城市一樣來對待。大城市可以有效地發揮集聚和輻射功能，小城市有利于就近吸納勞動力，與大城市建立協同、配套功能的優勢。因此，國家要制定合理的城市結構布局，并在基本建設是予以干預和支持。如果說韓國新農村運動政府從對村莊扶持做起，我國的新農村建設則應在小城鎮建設是做文章。二是城市功能定位的地區差異化。城市化建設，要充分考慮城市對國民經濟的帶動作用。根據我國地域廣闊，東西差別較大的實際，東部地區要瞄準國際市場，著眼于國際分工，建立3 5個有影響的國際都市圈，并建立與此功能相配套的大、中、小城市群。而廣大的中西部地區，功能要放在與東部城市相配套，立足國內產業循環的目標下來推進城市化，切忌盲目攀比。

第四，建立良好的城鄉互動機制，塑造新型的農民形象。全面推進社會主義新農村建設，必須實現城鄉協調發展。為此，要堅持“多予少取放活”，加大各級政府對農業和農村投入的力度，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，強化政府對農村的公共服務，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。同時，加快形成有利于促進農村公共事業發展的機制。農村發展的滯后還突出地反映在教育、衛生、文化等公共事業方面。在以往較長的時間里，由于受財力的限制，政府對農村提供的公共服務不足，農村的教育、衛生、文化等公共事業主要由農民和農村集體經濟組織自己辦，與城鎮差距很大。自2003年以來，國家已經著手在義務教育、合作醫療、五保戶、社會救濟等方面進行探索。新農村建設要在這些方面有所發展，有所創新。注重培育和造就新型農民，形成良好的社會風貌。農民是建設新農村的主體。建設新農村，離不開“培養有文化、懂技術、會經營的新型農民”。這是把農村巨大人口壓力轉化為人力資源優勢的根本途徑，也是持續推動社會主義新農村建設的力量源泉。要通過發展農村教育事業、活躍農村健康的文體活動、加強農村建設、完善農民職業技能培訓制良等措施，在農村形成良好的社會風貌，使新一代農民有健康成長的良好社會環境。國家應盡快出臺統一的戶籍制度，取消城鎮戶口和農村戶口的區分，從制度上取消對農民的歧視與限制。

責任編輯：崔 穎(本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。)